Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios//ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA Bogotá,

UN DOCUMENTO SOBRE COOPERACIÓN DE USUREROS Y EXPROPIADORES, LLAMADOS VULGARMENTE Y SEGÚN DERECHO BURGUÉS-CAPITALISTA Y DE LOS DIVERSOS CLEROS UNIVERSALES,... CAPITAL PRIVADO Y CAPITAL PÚBLICO EN COLABORACIÓN Y ESTRATEGIAS Y OBJETIVOS COMUNES,...¡¡.

RECUERDO, PROPUESTA EL 4 SEPTIEMBRE 2.020, DE ACCIÓN UNIVERSAL CONTRA LAS GUERRAS DEL IMPERIALISMO, POR LA DESTRUCCIÓN DE LAS ARMAS ATÓMICAS, CONVENCIONALES Y BACTERIOLÓGICAS,...(( CONCENTRACIONES, MANIFESTACIONES HUELGAS, PRESIONES EN MINISTERIOS DE DEFENSA, EN SEDES DE LA ONU, DE LA COMISIÓN EUROPEA, EN PALACIOS GIBERNAMENTALES,...E INCLUSO EN PUERTOS Y AEROPUERTOS MILITARES,...BASES MILITARES,  EN CIUDADES, UNIVERSIDADES, INSTITUTOS, EMPRESAS, BARRIADAS, MERCADOS, ASOCIACIONES Y FEDERACIONES DIVERSAS SOCIALES Y VECINALES,...)); Y SOLIDARIDAD RESISTENCIA REVOLUCIONARIA CONTRA TRUMP, PUTIN, EL DE R.P. CHINA, En la actualidad, el jefe de Estado de la República Popular China es Xi Jinping. Las atribuciones del cargo actual están definidas por la constitución de 1982., MERKEL, Boris Johnson. Desde 2019 Alexander Boris de Pfeffel Johnson ​ es un político y periodista británico. Es líder del Partido Conservador y desde el 24 de julio de 2019, primer ministro del Reino Unido.​​Fue alcalde de Londres desde 2008 hasta 2016; ...ETC,... Wikipedia

"" Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios Una revisión de experiencias internacionales ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA Bogotá, 2017 Marlo Rankin Eva Gálvez Nogales Pilar Santacoloma Nomathemba Mhlanga Costanza Rizzo  

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Cita recomendada Rankin, M., Gálvez Nogales, E., Santacoloma, P., Mhlanga, N. y Rizzo, C., 2017. Alianzas público privadas para el desarrollo de agronegocios – Una revisión de experiencias internacionales, Roma, FAO. 180 pp. Fotografías de portada ©FAO/Dan White ©FAO/Nemanja Knezevic Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. La mención de empresas o productos de fabricantes en particular, estén o no patentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se mencionan. Las opiniones expresadas en este producto informativo son las de su(s) autor(es), y no reflejan necesariamente los puntos de vista o políticas de la FAO. ISBN 978-92-5-309252-9 © FAO, 2017 La FAO fomenta el uso, la reproducción y la difusión del material contenido en este producto informativo. Salvo que se indique lo contrario, se podrá copiar, descargar e imprimir el material con fines de estudio privado, investigación y docencia, o para su uso en productos o servicios no comerciales, siempre que se reconozca de forma adecuada a la FAO como la fuente y titular de los derechos de autor y que ello no implique en modo alguno que la FAO aprueba los puntos de vista, productos o servicios de los usuarios. Todas las solicitudes relativas a la traducción y los derechos de adaptación así como a la reventa y otros derechos de uso comercial deberán dirigirse a www.fao.org/contact-us/licence-request o a copyright@fao.org. Los productos de información de la FAO están disponibles en el sitio web de la Organización (www.fao.org/publications) y pueden adquirirse mediante solicitud por correo electrónico a publications-sales@fao.org.

Sobre los autores 

Marlo Rankin se unió al equipo de FAO en 2011 como Economista de Agronegocios. Posee dos licenciaturas, una en Ciencias Agrícolas y otra en Administración de Empresas, de la Universidad de Melbourne, así como un doctorado en Agronegocios de la Universidad de Queensland (Australia). Antes de incorporarse a FAO vivió durante 10 años en el sudeste asiático, donde trabajó como consultora de agronegocios para diversos donantes bilaterales y organizaciones no gubernamentales (ONGs). En el ámbito de la investigación, sus intereses se dirigen hacia los compromisos del sector privado en las cadenas globales de valor, la agricultura por contrato y el fortalecimiento institucional del sector público. 

Eva María Gálvez Nogales posee dos licenciaturas, una en Economía y otra en Administración de Empresas, de la Universidad de Deusto (España), así como un doctorado en Economía Aplicada. Tras trabajar con diversas con compañías privadas, donantes bilaterales y organizaciones no gubernamentales en España y Perú, se unió al equipo de FAO en 2003, en el que ejerce como Economista de Mercadeo y Agronegocios. Entre sus áreas de especialización se incluyen la planificación agroterritorial, el desarrollo del sector privado, el mercadeo agrícola y la agricultura por contrato.. 

Pilar Santacoloma es Economista de Agronegocios de FAO. Proporciona orientación técnica a los gobiernos y proyectos sobre el desarrollo de políticas agrícolas y de agronegocios, enlaces de mercado y cadenas de valor, e inocuidad y calidad de los alimentos. Posee un doctorado en Economía Agrícola de la Universidad de Hohenheim (Alemania) y una maestría en Ciencias de Economía Agrícola de la Universidad Nacional de Colombia.. 

Nomathemba Mhlanga es Economista de Agronegocios en la División de Infraestructura Rural y Agroindustrias de FAO. Cuenta con un doctorado en Economía Aplicada de la Universidad de Cornell (Estados Unidos) y un título con honores en Economía Agrícola de la Universidad de Zimbabwe. Como investigadora, ha centrado su interés en temas como el financiamiento e inversión agrícolas y las cadenas alimentarias inclusivas de valor Costanza Rizzo posee dos maestrías, una en Economía del Desarrollo por la Universidad de Roma Tor Vergata y otra en Estudios Internacionales por la Universidad de Bolonia, así como una licenciatura en Derechos Humanos. Desde 2013, trabaja como consultora para FAO realizando investigaciones, principalmente sobre la promoción de la inversión en agronegocios a través de enfoques territoriales y alianzas público-privadas. viii Agradecimientos Esta publicación ha sido preparada por Marlo Rankin, 

Eva Gálvez Nogales y Nomathemba Mhlanga (Economistas de Agronegocios, División de Infraestructura Rural y Agroindustrias -AGS-), 

Pilar Santacoloma (Oficial de Sistemas agroalimentarios para América Latina y la Región del Caribe de FAO) y Costanza Rizzo (consultora de AGS/FAO). Los autores desean expresar su especial gratitud a los autores de los estudios de caso que colaboraron con este proyecto 

[George Essegbey, Rose Omari, Masahudu Fuseini, Hannah Nyamekye, Hannington Odame, Elsie Kangai, Jeremia R. Makindara, Ken Ife, Grace Twinamatsiko, Trina Fizzanty, Muhammad Masyhuri,Muhammad Fida, Umm e Zia,Daleen Diane Richmond, Nerlita M. Manalili, Yang Minli, Francisco Aguirre A., Ricardo Argüello, Manuel Chiriboga, Carol Chehab, Vinicio Salgado, David Martínez, Carlos de los Ríos]; y a Pilar Santacoloma, quien coordinó esta parte del estudio. Igualmente, deseamos agradecer a Marco Camagni (FIDA), 

Catherine Moreddu (OCDE), 

David Ivanovic (Banco Mundial), 

David Bright (Oxfam), 

Rafael-Isidro Parra Peña (CIAT), 

Roberto Vega (Syngenta), 

Manuel Estrada-Nora Rodríguez (Unión Mundial de Mercados Mayoristas), 

Christian Pirzer (Negocios Inclusivos Endeva), 

Whitney Gantt (Fundación Grameen), 

Jetske Bouma (Agencia de Evaluación Medioambiental de HolandaNetherlands Environmental Assessment Agency), 

Lan Huong Nguyen (FAO RAP) y 

David Ryckembusch (Programa Mundial de Alimentos - PMA) por su participación en una “Reunión de Expertos sobre Agronegocios Público-Privados”, celebrada en la FAO del 8 al 9 de diciembre de 2015, en la que se revisó el borrador de la publicación. 

Se les agradece sobremanera su retroalimentación y su apoyo compartiendo trabajos afines. Agradecemos a Doyle Baker, Gavin Wall, Eugenia Serova y Divine Njie, anteriores directores y subdirector de FAO AGS por su apoyo a esta iniciativa. Hacemos extensivo este agradecimiento a Patrick Labaste (FAO AGS) y a Lan Huong Nguyen, quienes gentilmente proporcionaron su revisión experta, a Larissa D’Aquilio (FAO AGS) y Pilar Santacoloma por la coordinación de producción.

ix Acrónimos 

4P alianza público-privada-productor 

ADB Banco de Desarrollo Asiático 

AFD Agencia Francesa de Desarrollo 

AGRA Alianza para la Revolución Verde en África 

AGS División de Infraestructura Rural y Agroindustrias (FAO) 

ASF Fondo de Apoyo para Agronegocios 

APEC Asociación de Productores y Exportadores de Sandía (Perú) 

BDS servicios de desarrollo comercial 

BOO Construir-Operar-Poseer 

BOT Construir-Operar-Transferir 

CA autoridad contratante 

CFS Comité de Seguridad Alimentaria Mundial 

DFID Departamento de Desarrollo Internacional (Reino Unido) 

EAGC Consejo de Granos de África Oriental EU Unión Europea 

FEG grupo de empresas de agricultores 

FNC Federación Nacional de Cafeteros (Colombia) 

FO organización campesina 

FONDOEMPLEO Fondo Nacional de Capacitación Laboral y Promoción del Empleo 

GAP buena práactica agrícola 

GIZ Cooperación Internacional Alemana 

IDB Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 

IFAD Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA) 

IP propiedad intelectual 

ITT innovación y transferencia de tecnología LA América Latina M&E monitoreo y evaluación 

MI infraestructura de mercado 

MOA Ministerio de Agricultura 

MOFEP Ministerio de Finanzas y Planificación Económica (Ghana) 

MOU memorándum de entendimiento 

NAADS Servicio Nacional de Asesoría Agrícola (Uganda) NGO organización no gubernamental 

NMB Banco Nacional de Microfinanzas (Tanzania) NVAT Terminal Agrícola de Nueva Vizcaya (Filipinas)

ODA ayuda oficial al desarrollo 

PFAU Unidad de Análisis de Proyectos y Finanzas (Ghana) APP alianza público-privada 

PRONERI Programa Inclusivo Nacional de Negocios Rurales (Ecuador) 

PROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo a los Mercados Rurales x (Perú) 

R&D investigación y desarrollo 

ROI utilidad de la inversión 

RSP proveedor registrado de servicio 

SIDA Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo Internacional 

SMAEs pequeñas y medianas agroempresas 

SOE empresas de propiedad del Estado 

TAGMARK Patronato para el Desarrollo del Mercado Agrícola de Tanzania 

TRIT Instituto de Investigación del Té de Tanzania 

UNIDROIT Instituto Internacional para la Unificación del Derecho Privado 

UIRI Instituto de Investigaciones de Uganda 

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional 

DCV desarrollo de cadena de valor 

WEF Foro Ecónomico Mundial 

WRS esquema de recibos de almacén

........Resumen ejecutivo 

En un contexto en el que los Estados poseen escasos recursos y una experiencia limitada, cada vez con más frecuencia, se promueve el desarrollo de alianzas innovadoras que reúnen a actores del sector privado, el gobierno y la sociedad civil como mecanismo para mejorar la productividad e impulsar el crecimiento de los sectores agrícolas y alimentarios en todo el mundo. Comúnmente conocidas como alianzas público-privadas (APP), estas iniciativas son comunes en sectores como la infraestructura, la salud o la educación y, sin embargo, su aplicación al sector agrícola es relativamente reciente. Desde hace tiempo, se sostiene que las agroalianzas público-privadas tienen el potencial deayudar a modernizar el sector agrícola y aportar múltiples beneficios, que pueden contribuir a un desarrollo agrícola sostenible e inclusivo para los agricultores de pequeña escala. No obstante, la motivación tras este enfoque y la vaguedad con la que se define el concepto generan muchas preguntas (sin respuesta) sobre la clase de proyectos que pueden ser adecuados para regirse por este mecanismo. Para comprender mejor los potenciales beneficios que presentan y los desafíos que enfrentan las agroalianzas público-privadas, la División de Infraestructura Rural y Agroindustrias (AGS) de FAO ha compilado 70 casos localizados en 15 países en desarrollo, junto con evidencias del apoyo en terreno a estas iniciativas para el desarrollo de agronegocios en Centroamérica y el Sudeste Asiático. Esta publicación presenta una síntesis de la información práctica disponible, con el objetivo de extraer enseñanzas que puedan utilizarse para orientar a los países miembros de FAO sobre la mejor manera de establecer asociaciones eficaces con el sector privado para movilizar el apoyo al desarrollo de la agroindustria. Por esto, se prestó una especial atención al análisis de: 

- el entorno propicio existente para el desarrollo de agroalianzas público-privadas; 

- los beneficios que se esperan lograr con dichas alianzas; 

- los roles y funciones a desempeñar por los diferentes socios; 

- los principales desafíos que se encuentran, y 

- los resultados de desempeño y desarrollo obtenidos con las alianzas. También se prestó una atención especial a comprender el tipo de instituciones públicas y habilidades que se requieren para dar apoyo a las agroalianzas públicoprivadas, así como las circunstancias que determinan una mayor probabilidad de éxito de las alianzas público-privadas en el ámbito de los agronegocios. Para el propósito de este estudio, una agroalianza público-privada o una alianza público-privada para el desarrollo de agronegocios se define como “una alianza formalizada entre instituciones públicas y socios privados diseñada para alcanzar objetivos de desarrollo agrícola sustentable, donde los beneficios públicos que se espera obtener a partir de la alianza se definan claramente, las contribuciones de inversión y los riesgos se distribuyan y existan roles activos para todos los socios en diversas etapas durante el ciclo de vida del proyecto de alianza público-privada”. 

xii En la práctica, las agroalianzas pueden implicar arreglos formales (contractuales) o informales(de colaboración), y tienden a favorecer modalidades más simples y menos complejas (como un Memorándum de Entendimiento) en comparación con las alianzas público-privadas tradicionales en cuanto a su infraestructura. Con los 70 casos analizados, se desarrolló una clasificación que permite distinguir cuatro tipos comunes de proyecto: 

1) alianzas para el desarrollo de cadenas agrícolas de valor; 

2) alianzas para la investigación, innovación y transferencia de tecnología; 

3) alianzas para la construcción y/o modernización de infraestructura de mercado, y 

4) alianzas para la entrega de Servicios de Desarrollo de Negocios (SDN) a los agricultores y pequeñas empresas. Esta clasificación muestra claramente la diversidad de modelos y el alcance de las alianzas público-privadas dentro del sector agrícola de los países en desarrollo. Los potenciales beneficios de las agroalianzas público-privadas se derivan de combinar la eficiencia operativa y económica característica del sector privado con el papel del sector público como creador de un entorno regulador propicio, que asegure que se incluyen interesa de tipo social. Se identificaron beneficios para los diferentes socios implicados en las alianzas. Para los agricultores de pequeña escala, muchas de estas asociaciones evidenciaron un impacto positivo en sus ingresos netos, a través de la mejora del acceso a los mercados, mayor productividad, mejor calidad de los productos o reducción de los costos, así como un aumento en la capacidad de las organizaciones agrícolas y la generación de empleo. Para los socios del sector público, además de lograr las metas socioeconómicas asociadas con los proyectos, la participación en alianzas público-privadas contribuyó al fortalecimiento de las instituciones y mejoró sus habilidades para el diseño y la gestión de proyectos. En el sector privado, los beneficios se tradujeron en un aumento en las ventas y en la participación en el mercado o en una mayor disponibilidad del suministro de materias primas. La gobernanza de las agroalianzas público-privadas es crucial para su éxito. La promoción de marcos de trabajo institucionales y regulatorios sólidos, un sistema razonable de gobernanza de tierras, una selección transparente, procesos presupuestarios para la selección de proyectos y de socios privados y un reparto equitativo de los riesgos son factores clave para el diseño de APP exitosas. En el diseño de las alianzas público-privadas está implícita la cuestión de si es asequible o económico combinar los recursos de diversas fuentes para superar las limitaciones de financiamiento que aquejan al sector público. Este estudio demuestra que se está produciendo la agrupación de fondos públicos y privados a través de proyectos de APP que van desde pequeñas iniciativas hasta proyectos multimillonarios para la construcción, con mecanismos que pueden incluir inversiones de co-participación, contribuciones en especie, subvenciones de equiparación o concesiones para el sector privado. Sin embargo, se pueden extraer pocas conclusiones generales sobre la proporción de la inversión total aportada por los socios públicos y privados debido a la mala práctica de no valorar las contribuciones en especie y a la limitada divulgación de información financiera por ambas partes. 

xiii También se identificaron varias limitaciones de las agroalianzas público-privadas. Aunque las agroalianzas pueden promover la inclusión de los pequeños agricultores y las agroempresas pequeñas y medianas, es poco probable que tengan algún impacto en los sectores más pobresy vulnerbales. Ello refleja un equilibrio entre la eficiencia y la equidad, ya que es inevitable cierto grado de exclusión si los socios del sector privado han de obtener las recompensas que corresponden a su inversión. Existe, además, una falta de guía en el diseño y la implementación de las agroalianzas público-privadas y, como consecuencia, a menudo se han pasado por alto cuestiones importantes, como la distribución del riesgo o las estrategias para la resolución de conflictos en el diseño de la alianza. Finalmente, puede que la aplicabilidad de las alianzas público-privadas a la agricultura de los países en desarrollo se limite a circunstancias específicas (por ejemplo, cuando el mercado falla), ya que los costos de transacción y niveles de complejidad de dichas alianzas son altos. Al decidir si se han de emprender o no agroalianzas público-privadas, los encargados de formular políticas deben asegurarse de que las mismas representen el valor por el dinero y que generen beneficios públicos que excedan los que puedan lograrse con modalidades alternas de adquisición pública o únicamente mediante la inversión privada. En resumen, aunque hay pruebas de la contribución positiva de las agroalianzas público-privadas a los objetivos del desarrollo agrícola, todavía es necesario abordar varias cuestiones pendientes relacionadas con su impacto en la reducción de la pobreza y en la inclusión, para garantizar alianzas cada vez más eficaces. Se identificaron las siguientes lecciones aprendidas: 

1. Las alianzas público-privadas buscan estimular un crecimiento inclusivo, pero los costos de transacción que se asocian con la contratación de numerosos agricultores pequeños son altos. Al fomentar una acción colectiva y la construcción de capacidades, la participación de pequeños agricultores en las cadenas de valor modernas aumenta, y se reducen los costos de transacción para los principales socios privados 

2. Resulta clave promover el desarrollo de marcos institucionales y regulatorios sólidos, un sistema razonable de gobernanza de tierras, la selección transparente de socios y proyectos y el establecimiento de procesos presupuestarios adecuados, así como un reparto equitativo de los riesgos, para el diseño de alianzas públicoprivadas de buen desempeño 

3. Existe la necesidad de que el sector público, incluyendo a los donantes, invierta más en el monitoreo y la evaluación de las agroalianzas, y de que se cree una base sólida de evidencia que proporcione orientación sobre la efectividad del diseño e implementación de las alianzas, midiendo sus impactos a largo plazo. 

4. Para tener éxito, las alianzas de agronegocios deben alinear los intereses y las visiones dispares de los socios y llegar a un consenso, en particular sobre los objetivos y las prioridades del sector público para promover las APP. Los socios públicos y los encargados de formular las políticas necesitan comprender claramente la razón de promover las alianzas público-privadas frente xiv a otros mecanismos de apoyo del sector público, y ser capaces de identificar los tipos de proyecto en los que las alianzas público-privadas serán más eficaces para abordar los fallos del mercado de manera sostenible. Los potenciales proyectos de alianza público-privada deben ser capaces de demostrar su valor por dinero (rentabilidad), e idealmente deberían generar beneficios públicos que superen los que podrían haberse logrado mediante modos alternativos de implementación como la financiación pública directa, la subcontratación o la privatización. Las alianzas deben procurar movilizar fondos de ambas partes hacia metas comunes, que tengan un alto potencial para alcanzar repercusiones positivas en el ámbito socioeconómico. También debe haber potencial de escala a largo plazo, a partir de los aprendizajes de la implementación y de la creación de condiciones favorables, con un entorno que favorezca la participación futura del sector privado y un crecimiento sectorial sin la intervención continua del gobierno. 

5. El rol de cada socio debe definirse claramente, según las destrezas y habilidades que puedan aportar a la agroalianza público-privada, con incentivos adecuados diseñados para retribuir cada una de sus funciones. Los estudios de caso muestran que los beneficios de los agronegocios de alianzas público-privadas adoptan formas diferentes para los diversos actores, lo que significa que hay que incorporar en el acuerdo de la alianza la mezcla correcta de responsabilidades e incentivos para cada socio, con el fin de alinear la visión sobre la alianza y generar el compromiso necesario para producir estos beneficios. Al mismo tiempo, todos los socios deben tener una necesidad apremiante de alcanzar el éxito y, sin embargo, carecer de la capacidad de lograrlo por sí solos (es decir, la interdependencia resulta clave). También es esencial que las habilidades de cada socio sean complementarias, lo que proporciona oportunidades para el aprendizaje y el desarrollo de nuevas capacidades. 

 xvii Parte I Introducción 3 Capítulo 1 Introducción 1.1 FUNDAMENTO DE LAS ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS (APP) EN LA AGRICULTURA 

En un contexto de recursos gubernamentales escasos y experiencia limitada, cada vez con más frecuencia, se promueve el desarrollo de alianzas innovadoras que reúnen a actores del sector privado, el gobierno y la sociedad civil como mecanismo para mejorar la productividad e impulsar el crecimiento de los sectores agrícolas y alimentarios en todo el mundo. Comúnmente conocidas como alianzas públicoprivadas (APP), estas iniciativas son comunes en sectores como la infraestructura, la salud o la educación y, sin embargo, su aplicación al sector agrícola es relativamente reciente. El creciente interés por las agroalianzas público-privadas se refleja en publicaciones recientes sobre el desarrollo 

(por ejemplo, Spielman, Hartwich y Grebmer, 2010; Boland, 2012; Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio (STDF) y Banco Interamericano de Desarrollo), 2012; Brickell y Elias, 2013); en las estrategias de las agencias de desarrollo para promover la participación del sector privado (BCLC, 2009; MFA, 2010; FIDA, 2011; GIZ, 2011; FAO, 2013a) 

y en el diseño de políticas y leyes para las alianzas público-privadas a nivel de país (Gobierno de Uganda, 2010; Gobierno de Perú, 2012) y estrategias nacionales de desarrollo agrícola (Gobierno de Paquistán, 2008; Gobierno de Kenia, 2010). Se ha promovido ampliamente que las agroalianzas público-privadas tienen el potencial de ayudar a modernizar el sector agrícola y proporcionar múltiples beneficios, que pueden contribuir al desarrollo agrícola sostenible e inclusivo para los agricultores de pequeña escala (Foro Económico Mundial, 2010; 2013). No obstante, la motivación detrás de este enfoque, y la vaguedad con que se define el concepto, genera muchas preguntas que permanecen sin respuesta sobre los tipos de proyectos que pueden ser adecuados para regirse por este mecanismo, y su efectividad para cumplir con objetivos sustentables e inclusivos de desarrollo agrícola. Además, también ha habido un limitado aprovechamiento de las contribuciones teóricas de otras disciplinas, a pesar de la plétora de publicaciones que existe sobre el tema de las alianzas público-privadas en los ámbitos de la economía, la administración pública y las ciencias de gestión (Horton, Prain y Thiele, 2009). Esta publicación es fruto de los esfuerzos de la División de Infraestructura Rural y Agroindustrias (AGS) de la FAO por comprender los potenciales beneficios que ofrecen y los desafíos que enfrentan las agroalianzas público-privadas. Sintetiza una gran riqueza de información disponible sobre estas alianzas, compilada a partir de 70 casos en 15 países en desarrollo, y el apoyo en campo a las iniciativas de alianza público-privada para el desarrollo de agronegocios en América Central y el sudeste de Asia. El objetivo primordial de esta síntesis es comprender el tipo de especializa- 

4 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales 

ciones públicas que se requieren para dar apoyo a las agroalianzas público-privadas, y así proporcionar directrices a quienes elaboran las políticas sobre cuándo y cómo emprender dichas alianzas. 

1.2 DEFINICIÓN DE ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS PARA EL DESARROLLO DE AGRONEGOCIOS 

Es importante destacar que no existe una única definición de las alianzas públicoprivadas, lo que da lugar a ciertas vaguedades y confusiones cuando se refiere este concepto. No obstante, varias fuentes ofrecen diferentes definiciones en las que se encuentran elementos valiosos para ayudar a aclarar este concepto. En el Manual del Banco Asiático de Desarrollo sobre Alianzas Público-Privadas (ADB, 2008) se ofrece una conceptualización útil, que considera a las alianzas público-privadas como un mecanismo para mejorar la prestación de bienes y servicios públicos al asociarse con el sector privado, al tiempo que mantiene un papel activo del gobierno para garantizar la consecución de los objetivos socioeconómicos nacionales. Las alianzas público-privadas se definen como: 

: Un marco de trabajo que - con el compromiso del sector privado - reconozca y estructure el rol del gobierno para asegurar que se cumplan las obligaciones sociales y que se logren reformas sectoriales exitosas y la inversión del sector público. (ADB, 2008: 7). Manifiesta, además, que una alianza debe diseñarse de manera que: 

ƒ asigne y reparta tareas, obligaciones y riesgos entre los socios de los sectores público y privado de manera óptima; 

ƒ reconozca que los sectores público y privado deben tener, cada uno, ciertas ventajas relativas entre sí al desempeñar tareas específicas; 

ƒ busque mantener al mínimo los costos al mejorar el desempeño en términos de relevancia, eficiencia, efectividad, impacto y sostenibilidad. Esto implica que, al trabajar en conjunto, los socios públicos y privados deben generar más valor por el dinero del que el gobierno generaría proporcionando por sí solo el bien o servicio público (véase el Capítulo 7 para una definición más completa del valor por el dinero). La reciente aplicación del término “alianza público-privada” por parte de la comunidad de desarrollo ha sido algo más amplia, abarcando toda la gama de arreglos de colaboración formales e informales entre el sector público, el sector privado y sus socios intermediarios, incluidas organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil y donantes internacionales. Se hace menos hincapié en la noción de derivar bienes públicos claramente definidos o beneficios socioeconómicos de las contribuciones de la inversión pública, y el concepto de reforma del sector y de valor por el dinero está notablemente ausente. Por ejemplo, el Foro Económico Mundial (WEF) se refiere al concepto de las alianzas público-privadas simplemente como uno en el que participan: “organizaciones de empresas o aquellas sin afán de lucro de la sociedad civil que trabajan en asociación con organismos gubernamentales, incluidas las instituciones oficiales de desarrollo. [El concepto de APP] conlleva obligaciones y responsabilidad recíprocas, relaciones voluntarias o contractuales, participación en los riesgos de inversión y reputación y responsabilidad conjunta en el diseño y la ejecución.” (WEF, 2005: 8). 

Capítulo 1 – Introducción 

Aunque las políticas y leyes sobre las alianzas público-privadas prescriben un proceso predeterminado y transparente de diseño, licitación y selección de proyectos acompañado de directrices legales y reglamentarias, hasta la fecha la promoción de las alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios ha hecho un énfasis limitado en las condiciones del entorno necesarias para apoyar la formación e implementación de estos tipos de alianzas más allá del período específico del proyecto. De ahí que, según la definición del Foro Económico Mundial citada arriba, a virtualmente cualquier forma de colaboración (formal o informal) entre el sector público (incluso los donantes) y el privado (y sus socios conexos) se le puede denominar con el término “alianza público-privada”, a menudo con 

RECUADRO 1 Definiciones clave 

Para el propósito del presente estudio, una agroalianza público-privada o APP se define como “una alianza formalizada entre instituciones públicas y socios privados, diseñada para lograr los objetivos de desarrollo agrícola sustentable, donde se definen claramente los beneficios públicos que se esperan de la alianza, se reparten la inversión y los riegos, y en la que existen roles activos para todos los socios en diversas etapas durante el ciclo de vida de la alianza público-privada”. Los conceptos esenciales relacionados con esta definición incluyen: 

ƒ Socios públicos: incluye agencias gubernamentales nacionales y descentralizadas, instituciones públicas académicas y de investigación, bancos del estado y empresas de propiedad estatal (EPE); también a los donantes internacionales. 

ƒ Socios privados: incluyen agronegocios, asociaciones de agricultores, agricultores 

ƒ individuales y organizaciones no gubernamentales (ONG). El capítulo 2 brinda una definición más detallada de los socios públicos y privados. 

ƒ Beneficios públicos: resultados que se esperan del apoyo del sector público a la alianza, según se define en las metas y los objetivos (que se trazan de acuerdo con la política agrícola nacional y documentos estratégicos). Incluyen la generación de empleos rurales e ingresos; la inocuidad y seguridad alimentarias y la protección del medio ambiente 

ƒ Empresas de agronegocios: cualquier empresa o entidad de negocios que produce o proporciona insumos, produce materias primas y productos frescos, procesa o fabrica alimentos u otros productos agrícolas, transporta, almacena o comercia productos agrícolas, o vende dichos productos al detal. Para los propósitos del estudio, las fincas familiares y las micro y pequeñas empresas que operan en el sector informal no se incluyeron en este conjunto. 

ƒ Acuerdo formal: aquél para el cual no es suficiente el consentimiento, es decir, que el acuerdo debe confirmarse en un documento por escrito. Esto incluye desde documentos a nivel de proyecto, como un Memorándum de Entendimiento, hasta contratos formales, arreglos de capital y el establecimiento de nuevas compañías específicamente para el propósito de la alianza público-privada. 

6 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales pocos detalles sobre el proceso de selección de los socios privados, los beneficios directos para los socios públicos y la distribución de los costos, ingresos y riesgos. En vista de este perfil borroso, AGS/FAO ha hecho esfuerzos significativos por definir con claridad y precisión lo que constituye una alianza público-privada para el desarrollo de agronegocios, según se presenta en el 

Recuadro 1. 1.3 JUSTIFICACIÓN 

Desde la perspectiva de la administración pública, la razón tradicional para el desarollo de alianzas entre el sector público y el sector privado está vinculada con los fallos en el mercado y con políticas para la entrega de bienes públicos como caminos, educación y servicios de salud (Richter, 2004; Hodge y Greve, 2007). Similarmente, el surgimiento de las alianzas público-privadas en la agricultura responde a fallos en la entrega de bienes públicos como la seguridad alimentaria, la protección del medio ambiente o la viabilidad de las áreas rurales. En estos casos, al combinar los recursos y las capacidades complementarias de ambos socios dentro de un marco legal y regulatorio bien definido, los gobiernos pueden aumentar los beneficios económicos y sociales de las inversiones públicas que de otra manera no pudieran lograr por sí solos, dadas sus limitaciones técnicas, de gestión o de recursos. Al mismo tiempo, el marco de las alianzas público-privadas puede utilizarse para diseñar un conjunto de incentivos de mercado que estimule la participación del sector privado en actividades que de otra forma se considerarían como de valor comercial marginal o de alto riesgo. Más concretamente, las alianzas público-privadas atraen a los responsables de la formulación de políticas y los profesionales del desarrollo agrícola por cuatro razones principales: 

ƒ Su potencial par movilizar financiamento. Se requieren altos niveles de inversión para desarrollar el potencial de la agricultura, con el fin de alcanzar el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza en los países en desarrollo. Sin embargo, las reducidas asignaciones de presupuesto público para este sector durante las décadas pasadas han frenado su crecimiento (Banco Mundial, 2007; FAO 2012). Por ejemplo, en 2003, la Declaración de Maputo exhortó a todos los países de la Unión Africana a incrementar las inversiones en agricultura hasta al menos el 10% de sus presupuestos nacionales (Unión Africana, 2003). A pesar del aumento relativo en el financiamiento de la agricultura por parte del sector público a nivel mundial durante el período de 2000 a 2008 (Beintema et al., 2012), las asignaciones presupuestarias son aún insuficientes y la escala de las inversiones requeridas está más allá de los medios del sector público. Los altos niveles de deuda nacional en muchos países en desarrollo y de ingresos medios también hacen necesario buscar alternativas de financiación que no conduzcan a un aumento de la deuda pública. Se considera necesario movilizar recursos adicionales del sector privado para complementar tanto la financiación pública como la ayuda oficial para el desarrollo (AOD). 

ƒ La distribución del riesgo. Los altos riesgos (reales y percibidos) de hacer negocios en el sector agrícola de los países en desarrollo a menudo disuaden al sector privado de invertir en solitario. Estos riesgos incluyen, entre otros, bajo retorno de la inversión, acceso limitado a los insumos de producción (incluida la tierra), altos costos de las transacciones y riesgos de producción asociados al trato con 

Capítulo 1 – Introducción 7 numerosos productores de pequeña escala, así como el riesgo político asociado con la interferencia del gobierno en los mercados agrícolas. Sobre esta base, las alianzas público-privadas se promueven como un mecanismo útil para distribuir los riesgos, a través del que se pueden reducir las barreras de entrada para el sector privado. En los proyectos de alianza público-privada puede incorporarse una combinación de incentivos de mercado y mecanismos institucionales que proporcionen una mayor certidumbre a los inversionistas y ayuden a superar la falta de un ambiente regulatorio favorable. 

ƒ Innovación y acceso al mercado. Para los socios públicos, el valor agregado de los proyectos APP surge al aprovechar la innovación y eficiencia del sector privado, al tiempo que promueve la consecución de objetivos de política agrícola sostenible. Este valor agregado incluye el acceso a tecnologías innovadoras y habilidades superiores de gestión y comercialización, para lograr una mayor eficiencia en la producción y entrega de productos y servicios agroalimentarios. 

RECUADRO 2 Ejemplos de mega-alianzas agrícolas público-privadas 

La Nueva Alianza para la Seguridad Alimentaria de los países del G8 y la iniciativa “Nueva Visión para la Agricultura”,1 promovida por el Foro Económico Mundial (FEM), son alianzas globales de múltiples actores cuyo propósito es acelerar las inversiones en agricultura. Aunque no forman parte del presente estudio, vale la pena mencionarlas debido al impacto que han tenido a la hora de popularizar el concepto y la aplicación del modelo de APP en el sector de agronegocios de muchos países en desarrollo. Varios países que aparecen en este estudio están participando en la plataforma “Nueva Visión”, como Ghana, Kenia y Tanzania (indirectamente, a través de una alianza regional llamada “Grow Africa”)2 e Indonesia y Vietnam (que están directamente afiliadas a la plataforma). A nivel de país, “Nueva Visión” se implementa a través de asociaciones de múltiples partes interesadas. Por ejemplo, en 2010 se formó una alianza en Tanzania para promover el desarrollo del Corredor de Crecimiento Agrícola del Sur (SAGCOT). En Indonesia, la Alianza para la Agricultura Sostenible de Indonesia (PISAgro), establecida formalmente en abril de 2012, regula la colaboración entre el Gobierno indonesio y varias empresas nacionales e internacionales para fortalecer los medios de subsistencia de los pequeños agricultores, aumentar la seguridad alimentaria y mejorar la producción sostenible de productos básicos: cacao, maíz, lácteos, aceite de palma, papa, arroz y soja. Ese mismo año se formó en Vietnam un Grupo Especial de Trabajo Público-Privado para el Crecimiento Agrícola Sostenible, codirigido por el gobierno y la industria, para desarrollar y probar modelos agrícolas en cultivos prioritarios con el potencial de escalar rápidamente (FEM, 2013). 

8 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales En muchos países en desarrollo, particularmente en Asia y América Latina, las alianzas público-privadas se han estado aplicando por mucho tiempo para emprender proyectos agrícolas avanzados de investigación y desarrollo. Estos proyectos buscan resolver problemas complejos que inhiben los avances en la productividad, tales como la gestión contra las plagas y enfermedades, impactos del cambio climático, pérdidas poscosecha, baja calidad de los productos, falta de inocuidad alimentaria y un bajo valor agregado. Las alianzas público-privadas de investigación se utilizan comúnmente para desarrollar, comercializar e impulsar la adopción de variedades mejoradas de semillas, equipos, maquinaria y prácticas agronómicas. Constituyen en gran medida el tipo más documentado de agroalianzas público-privadas e incluyen más de 200 estudios de caso en todo el mundo (IFPRI, 2007; Spielman, Hartwich y von Grebmer, 2010). También se ha desarrollado un conjunto de directrices para los funcionarios o encargados sobre cómo diseñar, implementar y evaluar las APP para la innovación agrícola (IFPRI, 2008).12 En otros casos, las alianzas se han formado para catalizar el desarrollo de una cadena de valor o subsector específico. Los intereses del sector privado en tales alianzas suelen estar relacionados con asegurar un suministro uniforme y de buena calidad de materias primas para comercialización y procesamiento (Boland, 2012; Poulton y Macartney, 2012). Los intereses del sector público incluyen la mejora del acceso al mercado de exportación para los agricultores, el desarrollo de una industria nacional como parte de una política de sustitución de importaciones, la estimulación del cumplimiento de las normas de inocuidad y calidad alimentaria y el aumento de ingresos rurales y oportunidades de empleo mediante la diversificación y agregación de valor. 

ƒ Seguridad alimentaria e inclusión. En línea con las alianzas de desarrollo de cadenas de valor mencionadas en el párrafo anterior, la introducción de “megaalianzas público-privadas” es un fenómeno reciente que está contribuyendo a la creciente popularidad del concepto de alianzas público-privadas y su aplicación a la agricultura. Las “mega-alianzas público-privadas” son plataformas de alianzas de múltiples actores que se crean para promover inversiones muy grandes en la agricultura, con el fin de fomentar la inclusión de los agricultores de pequeña escala y la seguridad alimentaria en las economías de bajo y mediano ingreso. 1 “Nueva Visión” reúne a las compañías multinacionales de agronegocios que son socios Industriales del Foro Económico Mundial para que aborden tres elementos imperativos: garantizar la seguridad alimentaria, incentivar la producción agrícola de una manera sostenible con el medio ambiente y generar un crecimiento económico inclusivo. Las 28 compañías globales que abogan por la iniciativa a nivel global son: 

AGCO Corporation, A.P. Møller-Maersk, BASF, Bayer CropScience, Bunge, Cargill, CF Industries Holdings, The Coca-Cola Company, Diageo, DuPont, General Mills, Heineken, Metro Group, Mondelez International, Monsanto Company, The Mosaic Company, Nestlé, Novozymes, PepsiCo, Rabobank International, Royal DSM, SABMiller, Sinar Mas Agribusiness & Food, Swiss Reinsurance Company, Syngenta International, Unilever, Wal-Mart y Yara International (Foro Económico Mundial, 2013). . 2 Grow Africa es una iniciativa global para movilizar alianzas e inversión en África, organizada conjuntamente por la Unión Africana y la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD). 

Capítulo 1 – Introducción 9 1.4 REFLEXIONES INICIALES 

A pesar de la aceptación general del potencial de las APP en el avance de los objetivos de desarrollo en la agricultura, la falta de resultados basados en evidencia significa que este tipo de alianzas también se enfrentan a numerosas críticas y posibles fallas. Para algunos, las alianzas público-privadas corren el riesgo de distorsionar las condiciones del mercado y crear ventajas injustas de ser los primeros para empresas privadas individuales, como resultado de que el sector público subsidie intereses de la empresa privada. Otros cuestionan la posibilidad de conciliar los objetivos de lucro del sector privado con las responsabilidades socioeconómicas del sector público. Una de las críticas más comunes contra las agroalianzas público-privadas que requieren inversiones a gran escala (por ejemplo, las de las mega-alianzas público-privadas) es la falta de transparencia en la selección del socio privado y la asignación de tierras o la concesión de derechos de uso de la tierra (Oxfam, 2014, Wilson, Rai y Best, 2014). Estas cuestiones reflejan el riesgo real de la apropiación de tierras, siendo una preocupación prioritaria el potencial desplazamiento de los pequeños agricultores. En este contexto, la aplicación de los ‘Principios de Inversión Responsable en los Sistemas Agrícolas y Alimentarios’ del Comité para la Seguridad Alimentaria Mundial (CSA) es de particular relevancia para reducir el posible riesgo asociado con el acaparamiento de tierras (CSA, 2014). También se considera que varios factores relacionados con la administración pública restringen significativamente el desarrollo de asociaciones agrícolas orientadas a resultados, a pesar de la prevalencia en los últimos años de políticas y estrategias nacionales que promueven las APP. Entre estos factores, se incluye la capacidad limitada de los socios públicos (notablemente los Ministerios de Agricultura y sus instituciones descentralizadas) de participar en las APP, dadas las diversas habilidades requeridas para evaluar con efectividad los beneficios, riesgos y alternativas del uso de este mecanismo para el financiamiento público de los proyectos. Otro motivo de preocupación es la ausencia de un enfoque integral para apoyar a los socios públicos en el diseño y la ejecución de los programas de agroalianza públicoprivada, así como el hecho de que los marcos institucionales y de gobernanza vigentes en el sector agrícola no se ajusten adecuadamente a este tipo de acuerdos. A pesar del auge del interés reciente en las agroalianzas público-privadas, todavía existen limitaciones en el análisis y la información disponibles sobre las experiencias actuales, así como sobre el uso de este tipo de alianzas para apoyar el desarrollo agrícola, y sobre cómo difieren estas de otras estrategias de utilización del sector privado anteriores a las APP. Existen muy pocos análisis en profundidad sobre el potencial real que las alianzas público-privadas puedan tener para cumplir con los objetivos sociales y económicos comúnmente establecidos, incluyendo la generación de empleo rural y de ingresos, la seguridad alimentaria y el aumento de la competitividad e inclusión agrícola. Debido a la vaguedad de la definición de lo que constituye una APP en el sector agrícola, también existe una diversidad significativa en el tipo (y propósito) de las alianzas en cuestión, lo que aumenta el desafío de lograr hallazgos concluyentes (MFA, 2013). 

1.5 OBJETIVO Y ENFOQUE METODOLÓGICO Como una contribución para cerrar la brecha de conocimiento, AGS/FAO llevó a cabo desde del2011 hasta el 2013 una serie de evaluaciones de las alianzas público- 10 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales privadas que se habían implementado en 15 países africanos, asiáticos y latinoamericanos3 , diseñadas para mejorar la productividad e impulsar el crecimiento del sector agrícola. Las experiencias de estas evaluaciones forman la base de este informe de síntesis. El objetivo principal era aprender del terreno y extraer enseñanzas que pudieran utilizarse para orientar a los países miembros4 de FAO sobre cómo llevar a cabo alianzas efectivas con el sector privado y movilizar el apoyo para el desarrollo de la agroindustria. Así, se priorizó el análisis de los entornos favorables existentes para las agroalianzas público-privadas, los beneficios que se esperan lograr de ellas, los roles y funciones de los socios, los principales desafíos que se encontraron y los principales resultados obtenidos. A partir de la definición de agroalianza que se utilizó para este estudio pueden derivarse una serie de criterios de selección. Los principales criterios a los que las alianzas del estudio debían ajustarse son: : 

ƒ Cada alianza público-privada debe involucrar a una empresa de agronegocios. 

ƒ Debe existir una relación formalizada entre socios públicos y privados específicos. También se tomaron en cuenta los siguientes criterios adicionales en la selección: 

ƒ la alianza debe haber estado en operación por lo menos dos años; 

ƒ la escala de la inversión movilizada debe ser igual o mayor a US$100,000; 

ƒ la alianza debe estimular un aumento en la inversión y la rentabilidad, o reducir el riesgo de la empresa de agronegocios en cuestión; 

ƒ debe haber una expectativa de impactos positivos en la sociedad (es decir, beneficios públicos) como mayores ingresos rurales, generación de empleo o valor agregado, y 

ƒ el acuerdo debe incluir un diálogo continuo sobre la gobernanza e implementación para ambos socios (o sea, el socio gubernamental y el sector privado). Se excluyeron las alianzas público-privadas exclusivas para transferencias, concesiones o garantías, ya que no proporcionan la perspectiva necesaria sobre los roles de los socios y las competencias requeridas. Con el fin de analizar mejor los roles de los socios públicos, se dio prioridad a las alianzas público-privadas sin donantes, y se adoptó un sesgo en la preselección de alianzas público-privadas que no fueran para el desarrollo de infraestructura, debido a que ya existen numerosos estudios sobre este tipo de proyectos. Se reclutaron consultores locales en cada país para identificar aproximadamente 20 casos potenciales por país y luego investigar en profundidad los 4 o 5 que mejor se ajustaban a los criterios de selección. Es importante observar que en muchos países no fue fácil identificar casos que se ajustaran a los criterios mencionados arriba, particularmente en términos de la escala de la inversión y la duración de la alianza. Esto es, tal vez, un indicador de que las APP que operan en el sector agrícola todavía son limitadas y en muchos países se 

3 Informes a nivel de país (FAO, 2013b), que incluyeron los siguientes países: 

África - Ghana, Kenia, Nigeria, Tanzania y Uganda; 

América Latina - Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala y Perú; 

Asia - China, Indonesia, Paquistán, Filipinas y Tailandia. 

Están disponibles en:  http://www.fao.org/ag/ags/ ags-division/publications/country-case-studies/en/ 4 

Los destinatarios principales para los hallazgos de estas evaluaciones son los Ministerios de Agricultura, ministerios relacionados y otras instituciones de gobierno encargadas de la participación del sector privado en el sector agrícola. 

Capítulo 1 – Introducción 11 encuentran en etapas tempranas de desarrollo. También es posible que la aplicación del término “alianza público-privada” todavía no haya sido adoptada por algunos países, a pesar de la existencia de esfuerzos colaborativos entre el sector público y privado, aunque bajo arreglos menos formalizados que los prescritos en los criterios de selección. La recolección de datos dependió de dos fuentes principales: visitas a terreno con entrevistas semiestructuradas a informantes clave que participan en las alianzas y la revisión literaria secundaria de los documentos específicos de los casos, así como de documentos económicos y de política que proporcionarían una comprensión del contexto para el desarrollo de las alianzas público-privadas dentro del sector agrícola de cada país seleccionado. Además de la investigación de los estudios de caso, el apoyo basado en campo a los programas de APP también continúa en Vietnam y Filipinas desde 2013, y en América Central durante 2014. FAO ha suministrado apoyo técnico para revisar el marco existente de políticas y apoyar las agroalianzas público-privadas en estos países, y para generar concientización y construir capacidades en los Ministerios de Agricultura y con personal descentralizado sobre el concepto y su aplicación al sector agrícola. Esta combinación de investigación de los estudios de caso y apoyo técnico basado en campo ha ayudado a fundamentar los hallazgos de esta síntesis global, dentro del contexto real que los socios que participan en el diseño, implementación y evaluación de este tipo de proyectos tienen que enfrentar en el terreno. El informe también se cimenta sobre trabajos previos de FAO, como una evaluación de los modelos de alianzas público-privadas para la infraestructura agrícola orientada hacia el mercado (FAO, 2008). Además, el trabajo continuo sobre los modelos institucionales que los países en desarrollo utilizan para proporcionar apoyo al sector público para el desarrollo inclusivo de agronegocios, también ha sido determinante para comprender cómo se ajusta la colaboración público-privada a los marcos de trabajo institucionales y de política más amplios para el desarrollo agrícola y rural (FAO, 2014). Finalmente, el trabajo que FAO lleva a cabo en la actualidad sobre el desarrollo sostenible de cadenas de valor (FAO, 2014) y la agricultura por contrato (FAO, 2013) ha sido esencial para analizar el contexto y comprender mejor los esfuerzos público-privados en este ámbito. 

1.6 ESTRUCTURA DEL INFORME El informe se estructura en tres secciones. La Sección I trata sobre los conceptos iniciales y está compuesto del presente Capítulo 1 y el Capítulo 2, que presenta una reseña de los casos, examina la tipología identificada, los roles y contribuciones de los socios, la estructura de financiamiento y la formalidad de los arreglos de las alianzas. La Sección II presenta los hallazgos de los casos, estructurados conforme a las cuatro clases de alianza público-privada identificadas en el Capítulo 2: 

ƒ Capítulo 3: Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor 

ƒ Capítulo 4: Alianzas para la innovación y transferencia de tecnología 

ƒ Capítulo 5: Alianzas para el desarrollo de infraestructura agrícola 

ƒ Capítulo 6: Alianzas para la entrega de serviciosde desarrollo de agronegocios 12 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales La Sección III presenta los hallazgos intersectoriales y las conclusiones: 

ƒ El Capítulo 7 estudia la gobernanza y los procesos de gestión de las agroalianzas público-privadas, incluyendo los hallazgos de las evaluaciones de país sobre el entorno favorable que se requiere para apoyar este tipo de alianzas. 

ƒ El Capítulo 8 trata sobre los beneficios intersectoriales y los desafíos que surgen en la promoción de las agroalianzas público-privadas. 

ƒ El Capítulo 9 presenta las conclusiones alcanzadas, e identifica las limitaciones y áreas adicionales para futuras investigaciones. El informe concluye con dos anexos. El Anexo 1 proporciona una lista completa de los casos de APP identificados por cada país. El Anexo 2 presenta el formulario de evaluación de casos que se utilizó para compilar los estudios de caso individuales, con base en las entrevistas con informantes clave y datos secundarios. 

Capítulo 1 – Introducción 13 14 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales Capítulo 2 Reseña de los estudios de caso 

A través de la preparación de los 15 informes de país, se perfilaron 70 estudios de caso individuales sobre las agroalianzas, con detalles sobre las circunstancias que llevaron a su formación, gestión y desempeño hasta la fecha. Se prestó una particular atención a la identificación de las funciones específicas para cada uno de los socios (incluidas las de gobernanza, implementación y monitoreo), los principales impulsores detrás de estos arreglos y los incentivos para su participación. Este capítulo proporciona una visión general de los resultados de los casos, basados en los criterios de selección clave identificados en el 

Capítulo 1 (objetivos, socios, inversiones y acuerdos formales). 2.1 TIPOLOGÍA DE LOS CASOS DE ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS 

Los 70 estudios de casos investigados pueden agruparse en cuatro temas principales: 

ƒ Desarrollo de la cadena de valor (CdV). 

ƒ Innovación y transferencia de tecnología (ITT). 

ƒ Infraestructura de mercado (IM). 

ƒ Servicios de desarrollo de negocios/asesoría comercial (SDC). En general, las alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor representan la mayoría de los casos estudiados (57%), seguidas de las alianzas de innovación y transferencia de tecnología (23%), las alianzas público-privadas de servicios de desarrollo comercial (11%) y las de infraestructura de mercado (9%). La distribución de casos en cada categoría varía mucho entre una región y otra. Mientras que en América Latina y el Caribe las alianzas público-privadas identificadas se encuentran en las categorías de desarrollo de cadena de valor y de innovación y transferencia de tecnología, en Asia los casos son más diversos y se dividen por igual en casos de desarrollo de cadena de valor y de innovación y transferencia de tecnología, y hay más casos de infraestructura de mercado que en las demás regiones. En África, predominan las alianzas de desarrollo de cadena de valor, seguidas de las de innovación y transferencia de tecnología, según se indica en la Figura 1. El alcance de cada tipo de alianza público-privada para el desarrollo de agronegocios se aclara en el Recuadro 3. 

2.2 SOCIOS Para el propósito de este estudio, el sector público comprende todas las agencias e instituciones estatales que operan a nivel nacional o descentralizado. Esta categoría incluye tanto a los gobiernos nacionales como a los donantes internacionales. 

Capítulo 2 – Reseña de los estudios de caso 15 

El tipo de socio público que participa en las alianzas público-privadas varía de país a país, y a menudo refleja el nivel de descentralización del gobierno y su grado de intervención en el sector agrícola, tal como indica la Figura 2. Entre los socios públicos se encuentran: 

ƒ ministerios de nivel central, como el Ministerio de Agricultura u otros ministerios relacionados, como el Ministerio de Industria y Comercio; 

ƒ oficinas de nivel regional y local que representan al gobierno (estatales, provinciales, distritales, etc.); 

ƒ fondos en bancos estatales o fondos de garantía para financiar el desarrollo rural; 

ƒ empresas de propiedad estatal (por ejemplo, compañías de semillas e instalaciones de agroprocesamiento); 

ƒ instituciones públicas de investigación, juntas de comercialización y universidades; 

ƒ organismos internacionales de desarrollo (a falta de un socio del sector público adecuadamente capacitado, a menudo los donantes asumen este rol). El socio público más recurrente en las APP es el Ministerio de Agricultura, que participó en tres de cada cuatro casos evaluados. Los donantes y entes públicos de conocimientos o investigación aparecían en uno de cada tres casos. Y las instituciones financieras públicas estuvieron presentes casi exclusivamente en las alianzas RECUADRO 3 Alcance de los tipos de agroalianza público-privada Las APP CdV están diseñadas para: 

ƒ desarrollar cadenas de valor específicas que permitan el acceso a mercados nacionales o de exportación, a menudo con el objetivo de lograr certificación de calidad, como buenas prácticas agrícolas (GAP), certificación orgánica o comercio justo; 

ƒ revitalizar sectores de productos básicos, como el azúcar o el caucho; y 

ƒ estimular subsectores de base amplia, como el aceite de palma o el biofuel. Las APP de ITT están diseñadas para: 

ƒ comercializar tecnología innovadora para mejorar la productividad o el acceso al mercado, como con nuevas variedades de semilla y tecnología de pequeña escala (kits para detección de fitoenfermedades, sistemas de ventilación, biogás, etc.); 

ƒ deliver specialized extension services such as sustainable integrated farming techniques and youth training in the development of high-technology agricultural enterprises. MI PPPs focus on the development of market trading centres, commodity storage facilities, transport or logistics systems for agricultural products, and agrifood parks. BDS PPPs include those for the development of market information systems; management training for agrodealers; matching grants for farmers’ access to BDS to support value addition on the farm or for small groups; and subsidized BDS for small and medium agro-enterprises (SMAEs). 

16 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales público-privadas de desarrollo de cadena de valor, tal como se puede ver en el Capítulo 3. El sector privado comprende todos los negocios y empresas con fines de lucro que no pertenecen ni son operados por el gobierno, tales como empresas de agronegocios y organizaciones de productores. El concepto de empresa de agronegocios incluye tanto a compañías multinacionales como a grandes compañías nacionales y pequeñas y medianas agroempresas. Las organizaciones no gubernamentales, organizaciones benéficas y demás organizaciones sin fines de lucro que no son de propiedad gubernamental ni operadas por el gobierno también se consideran como parte del sector privado (aunque en grado de voluntarios). Los estudios de caso revelaron que los socios del sector privado fueron diversos y reflejaron el nivel de desarrollo del sector de los agronegocios en cada país, así como el grado de apertura del sector a la inversión privada. Más específicamente, los socios privados incluyeron: 

ƒ empresas de agroprocesamiento; 

ƒ compañías de suministro de insumos; 

ƒ exportadores de agroproductos, comerciantes y minoristas; 

ƒ organizaciones de productores, incluyendo cooperativas y otras asociaciones de FIGURA 1 Tipología de casos por región 0 Alianzas (%) 10 20 30 40 50 60 70 90 80 100 Desarrollo de cadena de valor Innovación y transferencia de tecnología Infraestructura de mercado Servicios de desarrollo comercial África Asia LAC 54 36 36 82 32 5 20 9 8 18 Fuente: Elaboración por los autores con base en informes de país de FAO (2013b). Capítulo 2 – Reseña de los estudios de caso 17 producción o comercialización; 

ƒ agricultores individuales; 

ƒ instituciones financieras nacionales e internacionales; 

ƒ organizaciones no gubernamentales (ONG) y 

ƒ contratistas independientes (por ejemplo, para la construcción de equipo y certificación). Las compañías de agronegocios tuvieron presencia en la práctica totalidad de los estudios de caso (Figura 3). Los agricultores individuales o sus organizaciones participaron en una de cada dos alianzas público-privadas que se estudiaron. En muchos de los casos, a los agricultores se les consideró como beneficiarios del acuerdo de alianza en lugar de socios privados, sin embargo esto varió dependiendo del tipo de alianza. Por ejemplo, para las alianzas público-privadas de innovación y transferencia de tecnologías, los agricultores (y sus organizaciones) se consideraron como socios del sector privado, a menudo participando a través de acuerdos formalizados de agricultura por contrato. Los bancos comerciales también se unieron al sector público en varios casos. FIGURA 2 Socios públicos que participan en los casos de alianzas público-privadas 0 Alianzas (%) 10 20 30 40 50 60 Ministerio de Agricultura Otros ministerios (Economía/Industria/Comercio) Autoridad local/municipal Donantes/Organismos Internacionales de Desarrollo Universidades Bancos estatales 52 18 16 24 23 9 Fuente: Elaboración por los autores con base en informes de país de FAO (2013b). 18 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales 

2.3 ESTRUCTURA FINANCIERA, ESCALA Y PARTICIPACIÓN EN LAS En la estructura de financiamiento de las APP analizadas también pueden distinguirse cuatro categorías, según se observa en la Figura 4: 

ƒ La coinversión de capital, mediante la cual se especifica claramente el valor total de las contribuciones financieras (tanto reales como en especie) de cada socio. 

ƒ Las subvenciones o concesiones para el sector privado (en las que las contribuciones en especie del sector privado permanecen, en gran medida, sin valorizar). 

ƒ Los proyectos de desarrollo, en los que participan donantes con contribuciones financieras y otros socios con contribuciones en especie, y que son más los más frecuentes en África y se encuentran en algunos países de Asia.. 

ƒ Los programas de APP con fondos nacionales, impulsados por el sector público y que implican subvenciones y coinversiones de capital dirigidas a las organizaciones de productores y las pequeñas y medianas agroempresas; este es el enfoque más comúnmente adoptado en América Latina. Las instituciones financieras participaron en 14 de las 70 alianzas analizadas (20%). Los bancos estatales o instituciones financieras nacionales participaron en 3 casos (4.3%); las instituciones financieras comerciales en 8 (11.4%), e instituciones financieras privadas o públicas participaronen otras 3 (4.3%). Además, en varios 

FIGURA 3 Socios privados que participan en los casos 0 Alianzas (%) 10 20 30 50 40 60 70 Empresas de agronegocios Agricultores/Organizaciones campesinas 

Instituciones financieras ONGs/Fundaciones 61 35 20 24 Fuente: Elaboración por los autores con base en informes de país de FAO (2013b). 

INVERSIONES Capítulo 2 – Reseña de los estudios de caso 19 INVERSIONES 

casos, instituciones no financieras (programas apoyados por el sector público o por donantes, fundaciones privadas y cooperativas campesinas) proporcionaron servicios financieros. La escala de inversiones varió significativamente, dependiendo del tipo y complejidad del proyecto que se implementaba. Por ejemplo, el valor de la inversión para las alianzas público-privadas identificadas en Asia6 varió desde los US$14,30077 (para un proyecto piloto de APP en la industria de semillas en Paquistán) hasta US$178 millones (para la construcción y operación de un centro de comercio de flores en China). En ALC,8 el valor de los programas nacionales de alianza público-privada fuealto, desde los US$25 millones del programa peruano de “Servicios de apoyo 6 Una reseña de los casos de Asia puede verse en http://www.fao.org/docrep/field/009/ar849e/ ar849e00.htm 7 Aunque los criterios de selección exigen una inversión de US$100,000 o más, esto no fue posible en algunos países, excepto para proyectos de desarrollo financiados por donantes. Por lo tanto, con fines de diversidad, se incluyeron algunos casos por debajo del umbral, como estos. 8 Reseña de los casos de Latinoamérica en http://www.fao.org/docrep/field/009/ar859e/ar859e00.htm 

FIGURA 4 Estructura financiera de las APP por región 0 Alianzas (%) 20 40 60 80 100 

Proyectos de desarrollo Subsidio/concesión para el sector privado 

Co-inversión de capital Programa nacional de APP África Asia LAC Fuente: 

Elaboración por los autores con base en informes de país de FAO (2013b). 20 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales para promover el acceso a los mercados rurales” (PROSAMMER), diseñado para apoyar a pequeñas y medianas agroempresas y aumentar la competitividad y el acceso a los mercados, pasando por los US$100 millones empleados para apoyar el Programa de la Alianza Productiva en Colombia, por un período de más de 12 años; y hasta los US$126 millones para el Programa Nacional de Empresas Rurales Inclusivas (PRONERI) en Ecuador, que se inició en 2010. Los proyectos individuales de APP dentro de estos programas también variaron significativamente, incluyendo proyectos pequeños (de aproximadamente US$13,000, para apoyar a una empresa que desarrolla productos hechos de bambú en Ecuador) y alcanzando una inversión de US$30 millones en la alianza cafetera con Nestlé en Colombia. En Africa,9 la inversión fue desde los US$200,000 (en un proyecto de APP utilizado para establecer un laboratorio para la producción de fertilizantes orgánicos en Kenia) hasta los US$156 millones invertidos en Uganda para aumentar la producción nacional de aceite vegetal. Pocas conclusiones integrales pueden hacerse sobre la porción de la inversión entre los socios públicos y privados en las APP. Ello se debe a la práctica de no asignarle un valor a las contribuciones en especie, así como a la limitada divulgación de información financiera por parte de ambos tipos de socio. Sin embargo, aunque las contribuciones varían de un caso a otro, se pueden extraer algunos hallazgos generales. A menudo, la porción de la inversión aportada por el sector privado fue dictada por el propio diseño de la alianza, las condiciones de concesión (como puede verse en los casos de América Latina) o los reglamentos y leyes gubernamentales existentes, que pueden requerir un nivel mínimo obligatorio de contribución al proyecto por parte del socio privado. El grado de riesgo en la alianza, y la forma en que se asignó este riesgo, también influyeron en la contribución de la inversión por parte de cada socio. Por ejemplo, en la mayoría de los casos relacionados con el desarrollo de cadenas de valor, la inversión del socio privado tuvo un peso no superior al 50%, a menudo mediante contribuciones en especie. 

A falta de criterios para el diseño de proyectos que estipulen niveles obligatorios de contribución, esto puede depender del impulsor de la alianza y de los potenciales beneficios que obtendrá el socio privado principal. En general, las alianzas buscan resolver tanto los problemas agrícolas como los de competitividad de las empresas, asegurando un suministro uniforme de materias primas y aumentando el valor agregado en finca. Los beneficios finales para el socio privado principal que justifican la inversión incluyen el aumento de la rentabilidad y la competitividad en los mercados descendentes. En estos casos, la inversión del sector privado suele canalizarse a los agricultores a través de acuerdos de agricultura por contrato y en forma de insumos, préstamos a bajo costo y apoyo técnico. De manera similar, para los casos de infraestructura de mercado, es común una inversión de más del 50% por parte del sector privado, algo a menudo estipulado por ley para este tipo de alianza. Para las alianzas de innovación y transferencia de tecnología, la porción de la inversión tiende a variar dependiendo del grado de riesgo que presenta el desarrollo 

9 Reseña de los casos de África en http://www.fao.org/docrep/field/009/ar848e/ar848e00.htm 

Capítulo 2 – Reseña de los estudios de caso 21 de la tecnología, el derecho a retener la propiedad intelectual y la etapa del desarrollo alcanzada durante el ciclo de vida del proyecto (pilotaje VS comercialización). Las contribuciones que cada socio hace dependen del diseño del proyecto y, por lo tanto, varían significativamente. Por ejemplo, como se ve en los casos de Tailandia (Capítulo 4), el sector privado aportó el 85% de la inversión para el desarrollo de una semilla nueva de quingombó (okra) resistente a las enfermedades, aunque retuvo la propiedad intelectual y por lo tanto la opción de comercializar la tecnología completamente. Sin embargo, en otro caso sobre el desarrollo de paquetes de bajo costo de pruebas para detectar enfermedades en la industria de la caña de azúcar, el socio público invirtió el 100% durante la fase inicial del desarrollo, mientras que el socio privado se encargó del costo completo de la fase de comercialización. Para los casos de servicios de desarrollo comercial que se destacan en el Capítulo 6, la porción de la inversión pública fue generalmente del 50% o más, debido al enfoque de las alianzas en estimular el desarrollo de pequeñas y medianas empresas mediante subvenciones paralelas o el acceso subsidiado a servicios de desarrollo comercial. 

RECUADRO 4 Formatos de acuerdo de alianzas 

Memorandos de Entendimiento o cartas de intención: son un registro por escrito que detalla un acuerdo entre dos o más partes, expresando la convergencia de voluntades entre las mismas e indicando una línea prevista de acción común. Estas modalidades se utilizan a menudo cuando las partes no implican o no pueden crear un compromiso legalmente exigible. Contrato: es un acuerdo que crea obligaciones que la ley exige10. Al enfrentar transacciones complejas, las partes involucradas a menudo firman un Memorándum de Entendimiento o carta de intención, que contiene los términos del acuerdo que se ha logrado hasta el momento pero manifiesta la intención de hacer provisión para la ejecución de un documento que pueda exigirse legalmente en una etapa posterior (UNIDROIT, 2010). Arreglo sobre el capital: se refiere a las contribuciones financieras invertidas por el sector público y los socios en un proyecto de alianza público-privada, y refleja la porción de la propiedad invertida en el proyecto. Esto tiene impactos en el control de la toma de decisiones. Una de las opciones es la llamada “inversión conjunta”, es decir, un arreglo mediante el cual las partes tienen control y derechos conjuntos sobre los activos netos del arreglo. Compañía público-privada: los socios de una APP pueden formar una compañía llamada “vehículo de propósito especial”, para canalizar fondos hacia la alianza e implementar la misma. Este vehículo representa una estructura financiera identificable, e incluye entidades legales separadas. El establecimiento de una nueva compañía es un requisito común en países donde existe una ley nacional de APP, ya que ayuda a superar los potenciales problemas institucionales asociados con la combinación de capital público y privado, conforme a las leyes presupuestarias estatales. 

22 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales 

2.4 FORMALIDAD DEL ARREGLO Uno de los criterios utilizados para escoger los casos fue la existencia de un acuerdo por escrito entre los socios públicos y privados. Sin embargo, hubo una variación significativa en los tipos de acuerdo que se utilizaron, según se describe en el Recuadro 4. A diferencia de las APP tradicionales de infraestructura, que generalmente se realizan mediante contratos formales complejos y arreglos de capital, las agroalianzas público-privadas tienden a preferir modalidades más sencillas de contrato. La mayoría de los acuerdos que se analizaron incluían un Memorándum de Entendimiento del Proyecto, especialmente en el caso de proyectos de desarrollo. Las alianzas que se desarrollaron bajo el marco de programas de APP en países de América Latina (Colombia, Ecuador y Perú) fueron mayormente contratos básicos y estandarizados entre el programa (representando a los socios públicos) y el socio privado. En unos cuantos casos, el acuerdo principal fue un contrato formalizado, registrado oficialmente ante la autoridad nacional correspondiente (Chile, Kenia y Tailandia). En algunos casos excepcionales, se creó una compañía público-privada, como en China, Paquistán y Filipinas. No resulta sorprendente que las APP de infraestructura de mercado fueron las que mejor se ajustaron a los proyectos tradicionales de alianzas público-privadas, en cuanto a los términos de los formularios de contrato que se utilizaron. Esto incluye modalidades como los contratos para concesiones de Construcción, Operación y Transferencia (BOT, por sus siglas en inglés), de Construcción, Posesión y Operación (BOO) y los contratos de gestión. Los casos indican que puede celebrarse un solo contrato entre el socio público y el socio privado principal o entre múltiples socios, incluyendo ONGs y organizaciones de productores. Además del documento principal que formaliza la alianza, son comunes una serie de acuerdos bilaterales entre las partes. Estos incluyen acuerdos de agricultura por contrato o con cultivadores subcontratados entre la compañía y los agricultores; acuerdos de confidencialidad; acuerdos relativos a los derechos de propiedad intelectual y licencias y contratos por servicios financieros. Estos tipos de acuerdos bilaterales fueron comunes a todos los tipos de APP. Los hallazgos de los estudios de caso parecen validar el argumento de que el grado de formalidad del arreglo de alianza público-privada depende de varios factores (Horton, Prain y Thiele, 2009): 

ƒ La escala de inversión de la alianza. Cuanto mayor es la escala de la alianza, más estructurado y formal es el formato que se escoge para formalizarla. 

ƒ La índole de los socios. Por ejemplo, los agronegocios de APP patrocinados por donantes tienden a ser regidos por Memorandos de Entendimiento entre los socios, bajo las directrices de la ayuda oficial al desarrollo (AOD). 

ƒ La intensidad de las relaciones entre los socios. Cuando se intensifican los vínculos entre las partes, los acuerdos tienden a convertirse en más formales. 

ƒ La complejidad de la transacción. Cuanto mayor sea la complejidad de la transacción, mayor es la posibilidad de escoger una opción formal hacia el extremo del espectro (una compañía de capital o de alianza público-privada). 

ƒ Si las propuestas de alianza son solicitadas o no. Las propuestas solicitadas de alianza público-privada tienden a resultar en arreglos más formales de alianza público-privada, porque a menudo su modalidad legal se establece o se predetermina con anterioridad, de acuerdo con el diseño de una iniciativa o 

 Capítulo 2 – Reseña de los estudios de caso 23 programa público. 

ƒ El nivel de eficiencia del sistema judicial en el país o región donde la APP tiene lugar. Cuando el sistema judicial es lento (con litigios largos y costosos), corrupto o parcializado contra los socios privados, el énfasis en desarrollar acuerdos formalizados es menor, ya que tienen poca probabilidad de cumplirse. En esta lista queda fuera el problema de la asignación de los riesgos que, según el análisis, también influye en el grado de formalidad de la relación. Las alianzas que transfieren un mayor riesgo al socio privado principal tienen mayor probabilidad de regirse por contratos formalizados que aquellas en las que la mayor proporción del riesgo recae sobre el socio público. Aunque el Capítulo 7 proporciona un análisis más detallado sobre los mecanismos de gobernanza de las APP, el análisis de los casos sugiere que las alianzas público-privadas de agronegocios tienden a evolucionar con acuerdos de menor a mayor formalidad. Con la introducción de nuevas políticas y leyes sobre APP y la progresiva incorporación de este mecanismo, parece lógico anticipar una evolución desde arreglos ad hoc más informales hacia un enfoque más formalizado, en el que los acuerdos estandarizados y regulados serán norma común para la implementación de este tipo de alianza en todos los sectores. 24 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales Parte II Tipología de las alianzas de agronegocios 27 Capítulo 3 Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor 

3.1 FUNDAMENTO DE LAS ALIANZAS PARA EL DESARROLLO DE CADENAS DE VALOR 

Uno de los principales desafíos para la transformación del sector agrícola de los países en desarrollo es la transición hacia sistemas agrícolas con una base cada vez mayor en el mercado, que tomen en cuenta las tendencias de la demanda actual y futura de alimentos, materias primas y mano de obra. En respuesta a estas tendencias, es necesario un alto nivel de coordinación entre todos los actores que participan en la cadena de suministro, para lograr productos diferenciados y capaces de satisfacer a los consumidores garantizando la inocuidad de los alimentos y la sostenibilidad ambiental. Al mismo tiempo, se debe asegurar que estas cadenas garanticen la seguridad alimentaria nacional y promuevan la inclusión de los agricultores de pequeña escala, estimulando el desarrollo de la industria, fomentando una distribución equitativa del valor creado a lo largo de la cadena y favoreciendo que los socios del gobierno alcancen los objetivos socioeconómicos nacionales. Por lo tanto, existe una clara interdependencia entre los objetivos de los socios públicos y los de los privados. Con el fin de atender estos desafíos, se necesita incrementar el diálogo y coordinar las acciones, ya que un socio por sí solo no puede resolver estas cuestiones. Las razones11 del surgimiento de alianzas público-privadas para el desarrollo de la cadena de valor son, por tanto, las siguientes: 

ƒ Los actores del sector privado reconocen que las oportunidades del mercado y el potencial de crecimiento dependen de un suministro uniforme de materias primas que cumplan normas específicas de calidad. Sin embargo, estos actores pueden carecer de las habilidades técnicas, conocimiento local y redes basadas en la confianza para organizar proveedores de materias primas, comprometerlos en acuerdos de producción y conectarlos con servicios de apoyo, como el financiamiento. Los socios públicos (a menudo con el apoyo de las ONG) 11 El fundamento de las alianzas público-privadas de desarrollo de cadenas de valor está estrechamente alineado con los conceptos presentados en las publicaciones que están surgiendo sobre “modelos de negocio inclusivos”, que procuran promover, caracterizar y evaluar modelos de negocio mediante los que las compañías privadas (las que están dispuestas a comprar) ayuden a vincular a los pequeños agricultores con los mercados, a través de relaciones comerciales sostenibles. Referencias relevantes incluyen al Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT), Oxfam (2010) y FAO (2012a). La principal diferencia con el enfoque de alianzas público-privadas es el enfoque adicional en el rol del socio público para catalizar y apoyar estos vínculos a través del suministro de recursos financieros y no financieros concretos, según un acuerdo formalizado de alianza que busca lograr objetivos nacionales de desarrollo socioeconómico. 28 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales pueden actuar como facilitadores para ayudar a acortar la brecha existente entre agricultores y compañías (incluidas pequeñas y medianas agroempresas), atender algunos de estos problemas y al tiempo promover la inclusividad y ampliar el potencial de impacto al nivel de la industria. 

ƒ Impulsadas por las preocupaciones de los consumidores, las firmas internacionales y nacionales reciben cada vez más presiones para demostrar prácticas responsables de abastecimiento, trazabilidad y seguridad del producto, cumpliendo con estándares privados internacionales como GlobalGAP, comercio justo y certificación orgánica. Al mismo tiempo, el gobierno tiene interés en proteger a los consumidores doméstivos y su reputación en los mercados internacionales, asegurando que se cumplan las normas sanitarias y fitosanitarias internacionales. 

ƒ En la mayoría de los casos, el socio privado se ve como el impulsor de la alianza, con el fin de aumentar al máximo las oportunidades de mercado, garantizando el suministro de materiales primas y movilizando financiamiento, conocimientos y experiencia del sector público. Estas actividades se llevan a cabo a menudo en la búsqueda de las ventajas asociadas a ser el primero en operar en mercados en vías de desarrollo. No obstante, en algunos casos los socios públicos también pueden actuar como los impulsores de la alianza, generando las condiciones necesarias para el desarrollo de cadenas específicas y mediante el diseño de programas nacionales o enfoques territoriales12 Estos programas suelen incluir mecanismos para crear un entorno favorable (como la integración de reglamentos e incentivos tributarios) o promover una inclusión más amplia del sector privado, mediante esquemas competitivos de subvenciones para pequeñas y medianas agroempresas, organizaciones de productores y otros. 

3.2 OBJETIVOS Y CARACTERÍSTICAS DE LAS ALIANZAS CDV En los 39 casos de alianzas público-privadas de cadena de valor, se busca contribuir a tres objetivos comunes de alto nivel: 

ƒ lograr el aumento de la productividad requerido para el acceso a y el desarrollo del mercado; 

ƒ mejorar la calidad y eficiencia de la cadena a todos los niveles, y 

ƒ fortalecer las destrezas de gestión de pequeñas y medianas agroempresas y de las organizaciones de productores. Se han identificado dos subconjuntos de alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor, que dependen de los siguientes factores: 

ƒ la escala de la demanda de materias primas y la disponibilidad de materias primas que se producen a nivel nacional; 

ƒ la capacidad de los pequeños agricultores, y 

ƒ el nivel de sofisticación del mercado meta. Con base en lo anterior, se ha adoptado un enfoque que distingue entre alianzas de meso o micro-nivel: 12 Los enfoques con base territorial para el desarrollo de agronegocios comprenden una amplia variedad de estrategias, políticas y herramientas, que tienen en común la promoción del crecimiento agroindustrial y de inversiones en territorios específicos. Ciertas herramientas territoriales incluyen grupos con base agrícola, corredores económicos y parques agroindustriales, así como zonas económicas especiales.. 

Capítulo 3 – Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor 29 

ƒ A meso-nivel, las alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor se centran generalmente en productos básicos a gran escala, y ponen más énfasis en el final de la cadena, con el objetivo de aumentar la productividad y los niveles de calidad para satisfacer una fuerte demanda interna o global. 

ƒ A micro-nivel, las alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor tienden a involucrar una cadena específica en un subsector establecido donde ya existe un nivel de habilidad de producción, pero en el que el riesgo de inocuidad de los alimentos es más alto que el promedio (por ejemplo, horticultura y productos pecuarios) y/o se requiere trazabilidad y certificación mejoradas de producción ambientalmente sostenible y abastecimiento responsable (por ejemplo, plátano, café y cacao). Dado el número y diversidad de los casos de este tipo de alianza, hubo ejemplos que mostraron elementos de ambas categorías y cayeron en algún lugar entre los dos. Alianzas de cadena de valor a meso-nivel Los principales objetivos públicos de este tipo de alianza son mejorar los medios de subsistencia de los agricultores y abordar cuestiones de seguridad alimentaria, estimular las economías rurales y/o regionales y fomentar una mayor inversión del sector privado en el subsector en su conjunto, en lugar de mejorar una cadena individual de micro-nivel. También se le da cierta consideración a la sostenibilidad ambiental a largo plazo, con la adhesión a normas internacionales, como en el caso de la Mesa Redonda sobre el Aceite de Palma Sostenible y otras iniciativas nacionales más localizadas, como la reforestación de áreas vulnerables.. Los estudios de caso incluyen alianzas para desarrollar cadenas de industria y cultivo de alimentos, como la palma de aceite (en Indonesia, Ghana, Uganda y Colombia), el girasol (Uganda), la jatrofa (Indonesia), el sorgo (Ghana), el caucho (Ghana), el azúcar (Nigeria y Tanzania) y el arroz (Nigeria). En estos casos, el rol del sector público es el de promover, organizar y apoyar a los pequeños agricultores, bien para que establezcan un nuevo cultivo que antes desconocían, o bien para que amplíen o revitalicen las áreas existentes de producción. El socio privado es responsable de todas las actividades subsiguientes, con una interferencia mínima por parte de los socios públicos. Es más probable que estas alianzas estén bien respaldadas por incentivos y programas de política nacionales y un entorno regulador favorable, como procedimientos integrados de alianza que incluyan un acceso preferencial a las tierras para el establecimiento de fincas de núcleo (como en el caso de la alianza público-privada para la palma de aceite en Indonesia) e incentivos tributarios relacionados. También pueden ser replicadas en otras partes del país con varios socios privados diversos. A menudo se constituyen mediante acuerdos formalizados (contractuales) de alianza entre las principales compañías privadas, unidades gubernamentales e instituciones financieras a nivel nacional o local. El financiamiento se pone fre

Los enfoques con base territorial para el desarrollo de agronegocios abarcan una vasta variedad de estrategias, políticas y herramientas que tienen en común la promoción del crecimiento agroindustrial e inversiones en territorios específicos. Ciertas herramientas territoriales incluyen grupos con base agrícola, corredores económicos y parques agroindustriales, al igual que zonas económicas especiales. 

Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: 

una revisión de experiencias internacionales cuentemente a disposición de los pequeños agricultores con base en un acuerdo de tasa subsidiada de interés con el socio público, acuerdo en el que la compañía privada actúa como garante de los préstamos. También pueden existir mecanismos de gobernanza a nivel nacional o local, para ayudar a estructurar estas alianzas y promover la rendición de cuentas. Alianzas de cadena de valor a micro-nivel En las alianzas de cadena de valor a nivel micro, el objetivo principal es aumentar la adición de valor y la diferenciación de productos a través de la introducción de tecnologías y prácticas de producción mejoradas a lo largo de la cadena, para minimizar las ineficiencias, aumentar la trazabilidad y acceder a mercados especializados para productos certificados. Las intervenciones se distribuyen a lo largo de la cadena (en lugar de enfocarse en los problemas iniciales de productividad) y suelen incluir intervenciones poscosecha para mejorar el volumen y el manejo de los productos básicos, su procesamiento y envasado. La cofinanciación o las subvenciones se proporcionan generalmente a los agricultores o a sus organizaciones, para la aplicar normas de calidad en la finca y cubrir los costos de certificación asociados. El acceso a los servicios de apoyo, incluidas las habilidades técnicas y la capacitación, puede ser proporcionado por los socios o por terceros. Los acuerdos agrícolas mediante contrato (por ejemplo, los contratos de producción a plazos) entre el socio privado principal y los agricultores - o sus organizaciones colectivas- son comunes tanto en las alianzas a nivel micro como en las de mesonivel. En América Latina, los estudios de caso escogidos para APP de microcadenas de valor correspondieron principalmente a programas nacionales de competitividad, conocidos como “Alianzas Productivas”. En estos programas, los socios privados (pequeñas y medianas agroempresas) presentan propuestas innovadoras a un programa de cofinanciamiento administrado por el gobierno. Este tipo de programas ha alcanzado los diez años de operación en determinados países, como Colombia, y ha demostrado resultados positivos, particularmente en lo relativo a la mejora del acceso de los pequeños agricultores a los mercados (CIAT, 2015). Sin embargo, en el sudeste de Asia y en África, muchas de las alianzas de microcadenas de valor que se identificaron parecen ser de índole más ad hoc, con una compañía privada (como una empresa nacional o multinacional) como principal impulsora de la alianza. Varias de estas alianzas caen en la categoría de “iniciativas de sostenibilidad” y a menudo incluyen un conjunto más amplio de actores públicos y privados, incluyendo donantes, compañías multinacionales, pequeñas y medianas agroempresas, ONGs y organizaciones de productores. Los acuerdos de alianza son generalmente menos formales que los de las alianzas a mesonivel o los de los programas de América Latina y el Caribe, y usualmente se rigen por una cierta forma de Memorándum de Entendimiento entre los socios durante la vigencia del proyecto, a menudo enmarcado en las directrices de la ayuda oficial al desarrollo en los casos en que participan donantes. Incluyendo las agrupadas bajo la iniciativa “Nueva Visión para la Agricultura” del Foro Económico Mundial, que puede consultarse en: http://www.weforum.org/projects/new-vision-agriculture Capítulo 3 – Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor Por consiguiente, hubo menos transparencia en cuanto a la manera en que se escogieron los socios privados, así como en los costos totales de inversión -en términos de contribuciones reales y en especie- por parte de los socios. Además de ello, las utilidades esperadas para las inversiónes también fueron más difíciles de obtener o no se especificaron en los acuerdos de las alianzas. 

3.3 RESEÑA DE LOS CASOS 

Se han identificado un total de 39 alianzas público- privadas de cadena de valor entre los 70 estudios de caso analizados, lo cual representa el 57% del total de los casos. Once de estos casos pueden clasificarse como alianzas público-privadas de mesonivel, y los 28 restantes representan alianzas público-privadas de micronivel con un enfoque en la agregación de valor. A continuación, se presentan los hallazgos de una selección de ocho de los casos15: 

cuatro alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor a mesonivel y cuatro a micronivel. Alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor a meso-nivel En la Tabla 1 se presentan cuatro ejemplos de este tipo de alianzas. Los dos casos de aceite de palma -Indonesia y Colombia- tenían como meta estimular la actividad económica rural estableciendo plantaciones en regiones que sufren por su ubicación remota o su inestabilidad social, respectivamente. Por su parte, el caso de Ghana buscaba revertir el estancamiento en la exportación de productos con un potencial de fuertes beneficios sociales, que incluían la mitigación del cambio climático y la inclusión de las mujeres. Finalmente, el caso del aceite de girasol de Uganda tenía como objetivo intensificar la producción nacional para abordar los problemas de la sustitución de importaciones y la pobreza. Todos los casos involucraron a un socio público a nivel nacional, con funciones de financiamiento y/o supervisión y monitoreo, y a socios públicos locales, que apoyaron la implementación sobre el terreno proporcionando a los agricultores asistencia técnica y coordinación. Las alianzas de Colombia y Ghana contaron con el apoyo de agencias de ayuda bilateral: la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), respectivamente. Los principales socios privados eran grandes conglomerados nacionales o empresas individuales. Sus responsabilidades consistían principalmente en asegurar el mercado, brindar asistencia técnica en algunos casos y ayudar a vincular a los agricultores con servicios de desarrollo empresarial, como la financiación (por ejemplo, actuando como garantes). En los casos de Indonesia y Colombia, las materias primas se obtuvieron directamente de organizaciones de productores, con acuerdos contractuales entre la compañía y las organizaciones de productores, mientras que en los casos de Ghana y Uganda, los agricultores fueron contratados individualmente, aunque coordinados a través de las organizaciones de productores. 15 Los ejemplos de caso representativos se escogieron con base en la exhaustividad de la información proporcionada por los autores del estudio, de acuerdo con el marco predefinido para la evaluación de los estudio de caso. 

32 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: 

una revisión de experiencias internacionales 

TABLA 1 Reseña de casos de alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor a meso-nivel. Colombia Ghana Indonesia Uganda Duración de la alianza 1999 - continúa 1995 - 2014 (La cuarta fase comenzó en 2010) 2002–2027 (Acuerdo de 25 años) 2007–2009 Producto Aceite de palma Caucho Aceite de palma Aceite de girasol Objetivos del socio público Construir estabilidad social en un área de conflicto, creando mecanismos financieros para la adquisición de tierras por parte de los pequeños agricultores. Revitalizar una industria deteriorada, reforestación y mitigación del cambio climático; promover el acceso de pequeños agricultores a las tierras; aumentar los ingresos de los agricultores; generar empleos, especialmente para mujeres; actualizar la infraestructura rural. Empoderar a las unidades cooperativas de las aldeas; aumentar los ingresos de los agricultores; crear centros nuevos de crecimiento económico en áreas remotas. Seguridad alimentaria; sustitución de importaciones; reducción de la pobreza; desarrollo de organizaciones de productores con vínculos directos con el mercado. Socios públicos Fondo de Garantía Agrícola del Ministerio de Agricultura de Colombia; Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO). Programa de Promoción de Cultivos Perennes del Ministerio de Alimentación y Agricultura; Banco de Desarrollo de Ghana; Banco Nacional de Inversiones; AFD –entidad de préstamos del Banco de Desarrollo Agrícola. Banco estatal PT Bank BRI Tbk; Autoridad local del gobierno; supervisión de la Dirección General de Plantaciones; Ministerio de Cooperativas. Servicios Nacionales de Asesoría Agrícola (NAADS), según el Plan de Modernización Agrícola. Socios privados 

Indupalma and cooperatives of associated workers Ghana Rubber Estates Ltd and associations of rubber outgrowers and agents PT Sampoerna Agro TBK and village unit cooperatives Mukwano Group of Companies 

Inversión total US$ 5.9 millones 21% pública 65% privada 14% otros actores: dos programas financiados por USAID: Desarrollo Alterno y Desarrollo Sustentable Alterno, a nivel municipal. US$ 37 millones (3ª y 4ª fase) 100% pública para establecer una finca de 7,000 hectáreas, línea de crédito para 1,750 agricultores, 280 kms. de caminos agrícolas y caminos de acceso. Privada en especie para capacitación e insumos (no divulgada). US$ 16.7 millones 37% pública: 

mediante préstamos subsidiados a cooperativas de agricultores. 63% privada: (costos de establecimiento de fincas núcleo). US$ 850,000 41% pública: Reembolso para servicios del sector privado, como capacitación, insumos. 59% privada. Impulsor Socio público Socio público Socio privado Socio público 

Capítulo 3 – Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor 33 Alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor a micro-nivel 

En la Tabla 2 se presentan cuatro ejemplos de este tipo de alianzas. En este caso, cada uno de los ejemplos seleccionados busca agregar valor mediante la diferenciación del producto, ya sea implementando normas de inocuidad y calidad alimentaria para cumplir con los mercados especializados de exportación (los casos de Colombia, Indonesia y Perú), o mediante el agroprocesamiento de materias primas para suplir al mercado nacional (Kenia). Todos los casos procuran mejorar la competitividad en cadenas específicas de valor, proporcionando asistencia a los agricultores de pequeña escala para que mejoren su producción y sus habilidades de gestión poscosecha y fortalezcan las organizaciones de productores. Adicionalmente, las alianzas público-privadas han mejorado el acceso a infraestructura especializada, con el establecimiento de invernaderos y equipos de fertirriego16 (caso de Indonesia), la instalación de centros de recolección y estaciones colectivas para el lavado del café (Colombia), y una instalación de empaque y plantas artesanales de procesamiento (Kenia). En estos casos, los roles de los socios públicos y su nivel de participación eran diferentes. En los casos de Perú y Kenia, los actores públicos eran programas supervisados por el Ministerio de Agricultura. En Perú, PROSAAMER es un programa nacional diseñado para apoyar a pequeñas y medianas agroempresas a aumentar su competitividad y acceso a los mercados, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En Kenia, el Centro Africano de APP de la Agencia Alemana para la Cooperación Internacional (GIZ) tenía como objetivo fortalecer el desarrollo del sector privado en la agricultura, proporcionando subvenciones a los socios privados para la prestación de servicios técnicos y la cofinanciación de infraestructuras. El caso de Indonesia también representa un proyecto apoyado por donantes (Gobierno de Holanda), donde el principal actor público nacional (además del Ministerio de Agricultura) era un instituto de investigación que proporcionaba servicios técnicos y capacitación a los productores. En Colombia, el socio público era el Fondo Nacional del Café, un fondo de desarrollo del sector público manejado por la Federación Nacional de Cafeteros Colombia Ghana Indonesia Uganda Incentivos para el sector privado Incentivos para la capitalización (40% de los costes de producción) Subsidios a la compra de tierra Subsidios de programas USAID Subsidios de préstamos para agricultores (el socio privado actúa como garante) Exenciones de impuestos 100% del suministro de materia prima garantizado LSubsidios de préstamos para agricultores (el socio privado actúa como garante) 100% del suministro de materia prima garantizado Demanda nacional fuerte Exenciones de impuestos en insumos Reembolso de costes de servicios Fondo de protección del 15% para pérdidas Fuente: Elaboración de los autores con base en informes de país de FAO (2013) 

TABLA 1 (continuación) 16 Fertigación es la inyección de fertilizantes, enmiendas del suelo y demás productos solubles en agua en un sistema de riego. 34 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales 

TABLA 2 Reseña de casos de alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor al micronivel Colombia Indonesia Kenya Peru Duración de la alianza 2004 continúa 2003–2010 2005–2008 2006–2011 Producto Café de alta calidad (Nespresso AAA, Programa de Calidad Sustentable con certificación de Rainforest Alliance). Pimentones dulces (certificados por Global-GAP). Procesamiento y comercialización del mango. Banano (orgánico certificado). Objetivos del socio público Protección medioambiental; mejora de las condiciones sociales de los trabajadores; mejora de la infraestructura rural; mayores ingresos para los agricultores de pequeña escala con café diferenciado de alta calidad. Seguridad alimentaria; estimular el desarrollo económico local aumentando la competitividad de las organizaciones de productores para cumplir con la demanda local y el mercado de exportación; promover una coinnovación entre los centros de investigación y desarrollo y los agricultores Reducción de la pobreza mediante la creación de empleos y el desarrollo económico local; mayor producción y mejora de la calidad para reducir las importaciones; mayor acceso a los mercados agregando valor y reduciendo las pérdidas poscosecha. Mayor competitividad de las organizaciones de agricultores/ pequeñas y medianas agroempresas, mediante acceso al mercado y el desarrollo de habilidades comerciales; estimular las redes entre actores expertos del sector privado y agricultores y agroempresas. Socios públicos Fondo Nacional del Café, administrado por la Federación Nacional de Cafeteros (FNC). Agencia para la Investigación y el Desarrollo Agrícolas del Ministerio de Agricultura; Instituto Indonesio de Investigación de Vegetales; Ministerio de Agricultura, Naturaleza y Calidad Alimentaria de Holanda; Universidad y Centro de Desarrollo de Wageningen Ministerio de Agricultura, en alianza con el Centro Africano de Alianzas Público-Privadas de la Cooperación Internacional Alemana (GIZ) PROSAAMER Socios privados Nespresso Rainforest Alliance como certificación independiente; organizaciones de productores descentralizadas de FNC. Exportador: PT Alamanda Sejati Utama; Rabobank (préstamos para invernaderos); cooperativas de Mitra Sukamaju y Dewa KEVIAN Co. grupos de agricultores de la Federación de Productores Agrícolas de Kenia (KENFAP). Consorcio de los productores de banano del valle de Chira (una asociación de agricultores de segundo nivel) y organización campesina peruana del banano orgánico. Inversión total US$30 milliones: 39% publica 58% privada 3% otros Pública (de donantes y del gobierno, incluso subsidios de préstamos): US$5.5 millones. No divulgada y privada: construcción de la línea de empaque US$ 234,000 53% pública 41% privada 6% grupos de agricultores US$480 000: 10% pública 90% privada Impulsor Socio privado Socio público Socio privado Socio público 

Capítulo 3 – Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor 35 (FNC). 

En esta alianza, varios ministerios contribuyeron a la toma de decisiones de gestión, y la FNC implementó actividades del fondo, como el cofinanciamiento de infraestructuras y la provisión de asistencia técnica a los productores mediante su extensa red. como la cofinanciación de infraestructura y la provisión de asistencia técnica a los productores a través de su extensa red. Se consideró que la asociación con Nestlé era una extensión de una alianza público-privada existente (entre el FNC y el Fondo Nacional del Café) para integrar a un actor privado de gran escala en el marco de la cooperación con el sector público y el FNC. Los principales actores privados en los estudios de los casos son principalmente empresas agroindustriales y exportadores, con la excepción del caso del consorcio de organizaciones de productores en Perú. 

3.4 ROLES Y FUNCIONES CLAVE DE LOS SOCIOS 

Roles de los socios públicos 

A continuación, se identifican los roles más comunes que los socios públicos han tenido en los casos citados anteriormente. Los roles de los socios públicos para las alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor a micro y meso-nivel son similares, de manera que las diferencias se especifican únicamente en los casos donde existen. 

ƒ Creación de un entorno regulador favorable, con incentivos adecuados para la inversión del sector privado y la inclusión de los agricultores de pequeña escala. Esta labor es particularmente relevante para las APP de desarrollo de cadena de valor a meso-nivel. Por ejemplo, las leyes de fincas y los reglamentos del Ministerio de Agricultura de Indonesia estipulan que cualquier compañía de plantaciones de palma de aceite que esté dispuesta a asociarse con pequeños agricultores podrá tener acceso a un área mínima de tierra del 20% del área total de la plantación y tendrá una licencia comercial que puede prorrogarse durante 35 años. Además, según decreto del Ministerio de Agricultura, cualquier compañía de plantaciones que desee ampliarse debe incluir alianzas con agricultores y cada agricultor debe tener un mínimo de dos hectáreas de tierra. Similarmente, en el caso de la palma Colombia Indonesia Kenya Peru Incentivos para el sector privado Co-financiamiento para la asistencia técnica e infraestructura de procesamiento en la finca; acceso a una red extensa de productores de FNC; experiencia en coordinación e instituciones conexas Subsidios de préstamos para agricultores para construir invernaderos (el socio privado actúa como garante); apoyo técnico de centros de investigación; el 100% de la producción está garantizado para la entrega al socio privado si se cumplen las normas de calidad y son verificadas independientemente. Sustitución de las materias primas importadas; reducción de los costos de importación; reducción de los gastos de cambio de moneda extranjera; una mayor autosuficiencia Subvenciones para los servicios comerciales y capacitación. Fuente: Elaboración de los autores con base en informes de país de FAO (2013) 

TABLA 2 (continuación) 36 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales de aceite en Colombia, el acuerdo contractual entre el gobierno y la compañía privada garantizó un suministro de palma de aceite de los pequeños agricultores durante un período de 28 años. Tanto en Colombia como en Ghana, los incentivos a la inversión pública proporcionados a pequeños agricultores (para comprar tierras para establecer plantaciones) incluían un subsidio de hasta el 40% de la inversión en tierras y una garantía para los préstamos de plantaciones restantes. Las exenciones fiscales sobre insumos y ventas de materias primas y productos de valor agregado fueron otros mecanismos de incentivos comunes que beneficiaron a todos los socios privados. 

ƒ Desarrollar conceptos de programa en consonancia con las prioridades de desarrollo nacional socioeconómico y sectorial. El objetivo es diseñar programas o identificar áreas temáticas específicas para alianzas ad hoc en las que las inversiones públicas, combinadas con recursos o habilidades del sector privado, contribuyan al logro de las prioridades nacionales al tiempo que se reduce el potencial de dispersión de los escasos recursos públicos (véase el recuadro a continuación). 

ƒ Diseño de lineamientos detallados del programa y criterios transparentes para la selección de socios. Los estudios de caso de Colombia (aceite de palma), Perú (banano) y Uganda (girasol) aplicaron un proceso de licitación abierta para la selección de socios privados. Este proceso implicó, en primer, lugar la definición de los solicitantes elegibles (por ejemplo, empresas comerciales, proveedores de insumos y/o servicios, empresas exportadoras, ONG, organizaciones de productores y pequeñas y medianas agroempresas) y se solicitó la presentación de un plan de negocios como parte de la propuesta. En Perú se especificó un formato detallado del plan de negocios, que incluyó pautas para valorar las contribuciones en especie (por ejemplo, mano de obra, insumos y materias primas de los grupos de agricultores), costos esperados y rentabilidad, detalles de los pequeños beneficiarios, evaluación de las cuestiones sociales y ambientales y un riguroso análisis de la demanda del mercado. 

ƒ Promover la incorporación de mecanismos de mitigación y/o reparto del riesgo en el proceso de diseño. En las alianzas público-privadas a meso-nivel, los socios públicos también pueden asegurar que los pequeños propietarios sean liberados de algunos riesgos, a través del reparto de los mismos entre el socio público y los principales socios privados. Las garantías bancarias y los intereses subvencionados sobre los préstamos a los pequeños agricultores, junto con los contratos de compra seguros y la formación en gestión de negocios para las organizaciones de productores, ayudan a reducir el riesgo de incumplimiento. Otras opciones de distribución de riesgos incluyen seguros agrícolas y fondos de contingencia Por ejemplo, en el caso de Ghana, como parte del acuerdo de compra con los productores pequeños de caucho, se pusieron a su disposición seguros subsidiados contra daños por el viento y el fuego, y se estableció un fondo de protección de ingresos en caso de bajas en los precios del mercado de caucho. Similarmente, en el caso de la palma de aceite en Indonesia, el banco (estatal) de préstamos y la compañía de núcleo establecieron un fondo de contingencia con un límite del 10% de los ingresos de los agricultores, con el fin de evitar el riesgo de incumplimiento de los pagos de préstamos durante las temporadas de lluvia que pudieran demorar las cosechas y la entrega (y por lo tanto el pago) de las materias primas por varios meses. Para evitar el riesgo de que los socios privados 

 Capítulo 3 – Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor 37 ejercieran una influencia indebida sobre los pequeños agricultores, tanto en el caso de la palma de aceite de Indonesia como en el del banano en Perú, uno de los criterios de selección que se exigió a las compañías fue que demostraran alianzas anteriores mutuamente beneficiosas con las organizaciones de productores (es decir, libres de disputas no resueltas) y relaciones a largo plazo basadas en la confianza. 

ƒ Gestionar el proceso de evaluación y selección de las propuestas de alianza. Tanto si existe un programa nacional como si se trata de una propuesta de alianza ad 

RECUADRO 5 Cómo alinear las agroalianzas público-privadas con las prioridades nacionales Es una buena práctica para los gobiernos alinear las agroalianzas público-privadas (ya sean alianzas individuales o aquellas establecidas bajo un programa de alianza público-privadas) con sus prioridades, tanto a nivel macroeconómico como a nivel sectorial. A continuación, tres ejemplos de esta alineación: 

ƒ En Colombia, el programa general de alianzas público-privadas (PAAP) tiene como meta generar cohesión social, empleo y competitividad en sectores y regiones geográficas prioritarios, apoyando a las organizaciones de productores y sus alianzas al vincularse con empresas comerciales. La alianza colombiana público-privada de la palma de aceite, que es una de las alianzas público-privadas que se despliegan en el contexto de este programa, buscó facilitar la recuperación económica de una región afectada por conflictos y al mismo tiempo potenciar la competitividad de la industria. 

ƒ En Perú, el esquema de subvención competitiva para alianzas público-privadas se diseñó para ayudar a redistribuir algo del poder de mercado acumulado por los grandes productores agroindustriales, que se habían beneficiado desproporcionadamente de los incentivos de reestructuración entregados en la década de 1990. El esquema tiene como meta apoyar a las organizaciones de productores y a las agroempresas pequeñas y medianas para estimular la inversión y aumentar la competitividad de estos actores. La alianza público-privada del banano establecida en el marco de este esquema ayudó a una organización campesina de segundo nivel a implementar normas orgánicas y desarrollar habilidades comerciales y de negociación que necesitaban para participar en la exportación directa del banano, compitiendo así directamente con dos corporaciones comerciales internacionales que anteriormente controlaban el mercado de exportación del banano orgánico en Perú. 

ƒ La alianza público-privada del girasol en Uganda ayudó a superar la baja productividad, en un intento de promover la sustitución de importaciones (lo que se considera una alta prioridad para lograr la seguridad alimentaria nacional). Este objetivo se logró mediante la selección de una empresa que pudiera proporcionar los servicios de apoyo técnico necesarios (en asociación con agentes de extensión del gobierno local), para ayudar a los agricultores a ampliar y mejorar sus prácticas de producción. 38 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales hoc, normalmente es el socio público de más alto nivel (NAADS en Uganda, PROSAAMER en Perú y el Ministerio de Agricultura en Ghana, Indonesia y Kenia) el que administra el proceso de evaluación y selección. Únicamente en Perú se empleó un proceso de dos pasos, por el cual las empresas privadas primero solicitaban convertirse en proveedores acreditados, y luego sometían propuestas para su evaluación. El procedimiento de evaluación puede entonces administrarse dentro de la agencia correspondiente o puede contratarse un panel externo de expertos técnicos independientes que escoja los planes de empresas que tienen el mayor potencial. Este enfoque añade una capa adicional de rigor, transparencia y rendición de cuentas al proceso de selección, y también tiene mejores opciones de resolver la cuestión del valor por el dinero que se presenta en el Capítulo 1, mediante la revisión independiente17. En los casos en que participaron donantes, los procesos de diseño, evaluación y selección de propuestas se rigieron por los requisitos específicos de los donantes, que varían de una organización ea otra y que pueden o no incluir un rol activo para el socio público en el proceso de selección de la compañía privada. 

ƒ Coordinar la negociación y la firma del contrato. Las tareas en este ámbito incluyen la coordinación de reuniones y el diálogo con todos los socios (por ejemplo, las compañías privadas, organizaciones de productores, el gobierno local y las ONG) para acordar los términos de las alianzas. Esto incluye determinar la duración de la alianza, definir los roles y responsabilidades para el monitoreo y evaluación (MyE), la implementación de las actividades, el financiamiento y las contribuciones en especie y la liberación de pagos. Puede prepararse un solo contrato entre el socio público y el socio privado principal o con socios múltiples, e incluso con las organizaciones de productores, instituciones financieras y ONG (por ejemplo, un acuerdo multipartito). En el caso de la palma de aceite en Indonesia, se realizaron tres acuerdos: entre el banco de propiedad del estado y la compañía (que actuó como garante de los préstamos); entre el banco y el jefe de las cooperativas de unidad de la aldea (para acordar los repagos), y entre las cooperativas y la compañía (contratos de suministro). En los casos de Perú y Colombia, el socio público definió directamente los términos y condiciones del arreglo, de acuerdo con los procedimientos establecidos por las directrices del programa de alianzas público-privadas. En los acuerdos contractuales se utilizaron herramientas regulares de gestión, como un marco lógico y un plan anual de trabajo. En las alianzas público-privadas de Indonesia y Kenia, en las que participaron donantes, se estableció un Memorándum de Entendimiento entre los socios según las directrices de ayuda oficial al desarrollo. 

ƒ Asegurar el cumplimiento de la normativa vigente, incluyendo el cumplimiento de los derechos sobre la tierra. Los socios públicos deben asegurar que los contratos cumplen con todos los requisitos legales, como pruebas de legalidad de la propiedad de las tierras, tanto por parte de las compañías como de los pequeños agricultores, y del estatus formalizado de la cooperativa u organización campesina que se reconoce como una entidad legal competente para participar en acuerdos contractuales. Durante la etapa de implementación, también debe 17 Véase el Capítulo 6 para un análisis más detallado de los conceptos de transparencia y el valor por el dinero. 

Capítulo 3 – Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor 39 asegurarse que los participantes privados estén proporcionando insumos de calidad registrados a nivel nacional (semillas, fertilizantes, agroquímicos), y se debe verificar el estatus legal de los organismos independientes de certificación y demás proveedores de servicios. 

ƒ Proporcionar financiamiento. Durante la primera fase de negociación, hay que determinar con los socios privados los niveles de financiamiento que cada socio debe aportar, así como los calendarios de liberación de fondos, para asegurar su entrega a tiempo. Esto incluye definir también los insumos o materiales que cada socio va a suministrar en especie. En los casos de Indonesia y en el del caucho en Ghana, se brindó a las cooperativas un apoyo para preparar solicitudes de préstamos subsidiados, y se acordó distribuir crédito a las cooperativas según un calendario de desembolsos y cobrar o asegurar los repagos de los préstamos al banco. En Uganda y Perú, se reservaron fondos públicos para servicios técnicos y de asesoría que pudieran obtenerse externamente o que el sector privado pudiera entregar directamente con base en una recuperación de los costos. A menudo se liberaron los fondos de acuerdo con calendarios de monitoreo. 

ƒ Vincular a los socios privados con instituciones y servicios públicos. Esto incluyó el uso de redes descentralizadas del sector público para conectar a los socios privados con infraestructura, organizaciones de productores, instituciones de investigación, servicios de extensión agrícola y áreas de producción necesarias. En todos los casos, las oficinas del gobierno a nivel local o sus representantes en campo tuvieron un rol clave para facilitar las actividades de implementación de las alianzas. En Indonesia, la autoridad local del gobierno actuó como testigo y aprobó los acuerdos entre las cooperativas y la compañía, asegurando que ambos lados cumplieran todos los requisitos reglamentarios. En Uganda, NAADS tiene representantes en todos los subcondados, que posibilitaron la identificación de áreas potenciales para la expansión de la producción del girasol y su promoción entre los agricultores. Similarmente, las redes locales de la Federación Nacional de Cafeteros en Colombia se utilizaron para ligar al socio privado con la extensa red de organizaciones de productores que tenían arreglos preexistentes de acceso a los servicios de extensión agrícola y asistencia técnica, y a la participación en las actividades continuas de investigación y desarrollo que la Federación Nacional de Cafeteros coordina. En Ghana, el Departamento de Caminos de Acceso colaboró con el socio privado para identificar los caminos que había que rehabilitar, y las Asambleas de Distrito proporcionaron el mantenimiento de las redes viales y ayudaron a resolver eventuales disputas sobre la tierra. 

ƒ Proporcionar asistencia técnica y administrativa. Los funcionarios locales de extensión y los institutos públicos de investigación ayudan a movilizar a los agricultores para formar asociaciones, promover nuevos cultivos o variedades mejoradas y proporcionar capacitación técnica para la producción, desde habilidades agronómicas básicas hasta mejores prácticas para la prepración para certificación. En dos de los casos (palma de aceite de Indonesia y girasol en Uganda) el rol del socio público fue más intenso durante las primeras etapas de la alianza, para ayudar a generar la confianza entre los agricultores y la compañía, y se redujo gradualmente a las funciones de monitoreo a medida que el socio privado iba proporcionando mejor la capacitación técnica específica que se requería. En el caso de Colombia (palma de aceite), la compañía proporcionó la 40 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales mayor parte de la capacitación técnica desde el principio (en asociación con las redes locales de extensión agrícola), mientras que en Perú (banano) este servicio se obtuvo contratando a otros proveedores del sector privado. 

ƒ Monitorear y evaluar la alianza tanto a nivel local como nacional. Los funcionarios de programas nacionales realizaron visitas a campo y revisaron los informes de (auto) monitoreo que los socios privados presentaron para verificar la ejecución de los planes de negocio, según los planes de trabajo convenidos, y la entrega de fondos estuvo supeditada a la aprobación de estos informes. También supervisan el estado de certificación de las empresas privadas. A menudo son los funcionarios de campo del gobierno los que llevan a cabo el monitoreo local, o se establece una agencia (cuya base queda dentro de la autoridad local del gobierno) específicamente para el monitoreo y supervisión de la alianza. En el caso de la palma de aceite de Indonesia, el rol de esta agencia fue el de supervisar la alianza entre las cooperativas y las compañías en el campo, monitorear los precios de las materias primas y asistir a las reuniones anuales de las cooperativas para compartir información sobre los nuevos reglamentos o políticas relativas al desarrollo del subsector en la región. Generalmente, la evaluación de las alianzas fue débil en todos los casos revisados, ya que ni el socio público ni el privado tuvieron un rol particularmente activo en la evaluación. El monitoreo y la evaluación son ámbitos en los que los socios públicos podrían tomar la delantera, exigiendo y 

RECUADRO 6 La experiencia de las cooperativas en las alianzas público-privadas del aceite de palma en Indonesia Las cooperativas de unidad de aldea participan en las cuatro etapas principales del acuerdo de alianza: la etapa de preparación, la de construcción, el período de instalación hasta completar el préstamo, y la finalización después de terminado el préstamo. Actúan como intermediario entre los agricultores y la compañía de núcleo, y proporcionan todos los servicios de coordinación necesarios entre los agricultores, la compañía, el banco estatal y otros organismos gubernamentales y regulatorios. Los equipos de gestión de las cooperativas de aldea explican el proyecto a los agricultores de pequeña escala; proporcionan un inventario de las tierras de los miembros; recogen los nombres de los actores y sus documentos administrativos; ayudan a los agricultores y a la compañía a obtener las mediciones oficiales de tierra requeridas para los certificados de la Junta Nacional de Tierras; monitorean y vigilan el desarrollo de la plantación por parte de la compañía; ayudan a la compañía a obtener equipo; explican el sistema de gestión a los agricultores; llevan a cabo giras de los sitios para los bancos, con la compañía y un consultor independiente de monitoreo; establecen el sistema de fondos para la conservación y el mantenimiento con ayuda de la compañía; proporcionan coordinación para todos los grupos de agricultores en actividades relativas a la cosecha y el transporte; actúan como representantes de los agricultores en las negociaciones de precios y administran los préstamos de cada grupo. Fuente: FAO (2013): pág. 17. 

Capítulo 3 – Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor 41 apoyando la coordinación de evaluaciones independientes. Roles de los socios privados Los principales roles desempeñados por la empresa principal de agronegocios y las organizaciones de productores asociados se destacan en esta subsección. Socio principal de agronegocios: 

Los siguientes fueron los roles comunes de los socios principales de agronegocios: 

ƒ desarrollar planes de negocios con un análisis financiero y de mercado exhaustivo; 

ƒ contribuir con el financiamiento o recursos en especie, según las contribuciones convenidas; 

ƒ actuar como implementador principal de las actividades de la alianza y entregar resultados; 

ƒ brindar una gestión profesional; 

ƒ asegurar mercados para los productos finales y la adquisición de las materias primas mediante acuerdos de agricultura por contrato; 

ƒ proporcionar a las organizaciones de productores asistencia técnica y capacitación sobre la gestión de negocios; 

ƒ distribuir insumos y tecnología; 

ƒ vincular a los agricultores con servicios de desarrollo comercial, como el financiamiento y la certificación independiente, y 

ƒ apoyar el monitoreo de la alianza. Organizaciones de productores/cooperativas: Es importante señalar que, en las alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor, las organizaciones de productores participantes desempeñan un papel crítico y a menudo complejo en la implementación de actividades de la alianza. Por lo tanto, necesitan apoyo para desarrollar la capacidad específica de gestión y técnica asociada a estas funciones. En los países donde el gobierno carece de la capacidad necesaria, las ONG asumen a veces esta función de coordinación. 18 En el desarrollo de capacidades de las organizaciones de productores pueden participar los socios públicos o privados del acuerdo, o se puede contratar a proveedores externos especializados en servicios de desarrollo comercial19. Los roles comunes de las organizacones fueron los siguientes: 

ƒ actuar como intermediario clave entre agricultores, socios privados y gobierno local; 

ƒ ayudar a los agricultores a comprender y negociar acuerdos de agricultura por contrato; 

ƒ coordinar el suministro de materias primas para su entrega a los socios privados; 

ƒ apoyar a los miembros en la implementación de normas de calidad, y 

ƒ proporcionar servicios de administración de empresas (como el mantenimiento de registros o archivos) para agricultores, socios privados, bancos y demás organismos regulatorios o del gobierno. 18 Para ejemplos de estudios de caso en los que organizaciones no gubernamentales tienen un rol de coordinación entre los agricultores y las empresas de agronegocios, véanse los informes de país de FAO 2013 sobre Alianzas Público-Privadas de Agronegocios en Ecuador (cacao) y Colombia (pimentones picantes), disponibles en http://www.fao.org/ag/ags/ags-division/publications/countrycase-studies/en/. 42 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales 

TABLA 3 Resumen del desempeño de las alianzas público-privadas de desarrollo de CDV a meso-nivel Indonesia Colombia Ghana Uganda Logros 2,500 agricultores de palma de aceite en 5 cooperativas; 5,000 hectáreas de plantaciones. 1,300 trabajadores asociados con el cultivo de palma de aceite y 300 pequeños agricultores compraron tierras; 3,716 hectáreas de plantaciones. 3,880 cultivadores subcontratados; 14,785 hectáreas de plantaciones. 250 agricultores principales; 45,000 cultivadores subcontratados. Beneficios para el socio público Planificación coordinada en las fincas para cumplir con normas independientes de sostenibilidad; aplicación integrada de la gestión de plaguicidas que reduzca la contaminación y el uso de químicos; reducción de la pobreza rural; aumento de la matriculación escolar. 

Creación de condiciones para la estabilidad social; generación de empleos; experiencias piloto para establecer alianzas públicoprivadas en el país. Mayor participación de mujeres en la agricultura de cultivos comerciales (30% de todos los agricultores involucrados); generación de empleos (más de 6,000 agricultores empleados); beneficios para el medio ambiente, incluyendo la reforestación; mayores ingresos en divisas mediante las exportaciones; mejores reglamentos de contratos agrícolas. Cumplir con el mandato de proporcionar servicios de extensión agrícola impulsados por la demanda y dirigidos por agricultores; mejor seguridad alimentaria; generación de ingresos por impuestos del subsector (US$1.4 millones en 2008); nuevas inversiones generadas en el procesamiento del maíz (cultivo de rotación para el girasol). Beneficios para el socio privado Un suministro constante de materias primas a un costo reducido por transacción; nuevos clientes y una mayor participación en el mercado; riesgo reducido para las inversiones a largo plazo. Para las cooperativas: 

habilidades de gestión y métodos de contabilidad; nuevas oportunidades para empresas locales, incluyendo tiendas de abarrotes y fondos para préstamos. Un suministro mayor y más estable de materias primas; expansión de la capacidad de la industria; resolución de problemas indicales de los trabajadores. Un suministro constante de materias primas a costo reducido; control de la calidad de los insumos y de las prácticas de producción; reembolso para el suministro de servicios técnicos; 15% de aumento en las exportaciones; 30% de aumento en la rentabilidad de las compañías. Establecimiento de una nueva planta de procesamiento; aumento del suministro de aterias primas – un aumento de 32 a 40 mil toneladas por año; desarrollo de capacidades para el personal de extensión agrícola; mayor participación en el mercado (de 9% a 35%); diversificación del procesamiento del maíz; efectos de flujo para las compañías de logística e intermediarios del maíz y la soja. 

Capítulo 3 – Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor 43 El caso de estudio de la palma de aceite de Indonesia (véase el recuadro a continuación) muestra el importante papel que las organizaciones o cooperativas campesinas desempeñan en todas las etapas de la alianza. Recientemente, ha surgido el término “alianza público-privada-productor” o “4Ps” (por sus siglas en inglés) para destacar el rol integral que las organizaciones de productores pueden tener en los proyectos de cadena de valor y de innovación agrícola. El término se ha adoptado en países como Canadá (VALGEN 2012; OCDE, 2014 y Syngenta 2014) para reconocer la contribución de las organizaciones de productores, al coordinar y cofinanciar las actividades de las “3Ps” (o alianzas público-privadas) mediante tasas impuestas a sus miembros. La incorporación de la última “P” también reconoce el poder político de las organizaciones de productores y su capacidad de influenciar la política y los programas de gobierno. En el contexto de los estudios de caso de alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor analizados por este estudio, un claro hallazgo es que las organizaciones de productores juegan un rol esencial en reducir los costos de transacción del socio privado principal, al tratar con los agricultores de pequeña escala. Los socios del gobierno también pueden promover en gran medida una acción colectiva, con estrategias de desarrollo rural que aspiren a mejorar el acceso a los mercados por parte de los pequeños agricultores. Sobre esta base, parece probable que los hacedores de política y las agencias donantes adopten la terminología de las “4Ps” en el futuro, según se ha visto en ejemplos recientes (FIDA, 2014). Los estudios de caso de Colombia (café) y Perú (banano) también pueden considerarse como ejemplos de “4P”. En estos casos, el rol de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia (FNC) y la asociación de segundo nivel de cultivadores de banano en Perú va más allá de simplemente asegurar que los agricultores suministren las materias primas. Las funciones de Beneficios para los agricultores Se desarrollaron conocimientos técnicos sobre la palma de aceite; se asegura el mercado a un precio justo; 

mejores capacidades de gestión de las cooperativas; del

acceso al financiamiento; 

ingresos anuales brutos de US$2,800 por hectárea; 

construcción de hogares permanentes y reducción de la incuencia; 

diversificación de actividades (plantaciones de caucho y cría avícola). 

Incremento de la producción, de 2,400 toneladas en 2004 a 39,000 toneladas en 2010; aumento de los ingresos de US$196 por hectárea a US$6,314 por hectárea. Acceso a la tierra para el cultivo del caucho (4hectáreas por agricultor); préstamos con intereses bajos; mejores materiales de cultivo y otros insumos; apoyo técnico gratuito. Se aseguró el mercado a un precio justo (con un fondo de protección de ingresos). Aumento anual en los ingresos a US$150 por hectárea hasta el 12° año; aumento salarial de 6 veces la tasa diaria en áreas rurales. Aumento del 138% en los ingresos o aumento neto en los ingresos de US$ 217 por hectárea; se aseguró el mercado para lograr resultados; capacitación técnica y apoyo de coordinadores técnicos basados en campo; oportunidad de convertirse en un agricultor principal o coordinador de sitio e incentivos de pago por parte de la compañía. Fuente: Elaboración de los autores con base en informes de país de FAO (2013) 19 Véanse en el Capítulo 5 los ejemplos de alianzas diseñadas para el propósito específico de entregar servicios de desarrollo comercial a organizaciones de productores y pequeñas y medianas agroempresas.. 

44 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: 

una revisión de experiencias internacionales 

TABLA 4 Resumen del desempeño de las alianzas público-privadas de desarrollo de CDV a micro-nivel Colombia Indonesia Kenia Perú Logros 4,000 cultivadores de café certificados por Rainforest Alliance. 50 agricultores exportan pimientos dulces certificados por GlobalGAP; 150 empleos creados al añadir valor agregado más adelante. 450 cultivadores de mango en pequeña escala vinculados a empresas de agroprocesamiento; 2 centros de recolección establecidos, creando 14 empleos; 8 instalaciones artesanales establecidas. 284 agricultores que exportan banano orgánico certificado. 

Beneficios para el socio público 

Beneficios para el medio ambiente asociados con el uso reducido del agua; 

mayores ingresos y calidad de producción; 

inversiones adicionales estimuladas (US$3.2 millones para el Programa de Nescafé). 

Se demostraron los beneficios de la estrategia de promoción de grupos; 

cooperación entre institutos de investigación, agricultores y socios privados sobre la adopción de tecnología mejorada (invernaderos); 

mayores ingresos para los agricultores; 

nuevas capacidades técnicas y empresariales (adopción de buenas prácticas agrícolas -BPA y repago de préstamos; 

generación de empleo. Estrategia de desarrollo de cadena de valor del mango finalizada, y grupo de trabajo de coordinación del subsector establecido bajo el liderazgo de Kevian; 

demostración de un modelo para agregar valor a pequeña escala, para reducir las pérdidas poscosecha y aumentar los ingresos rurales y las oportunidades de empleo dentro y fuera de las fincas. Se estimuló el sector de las pequeñas y medianas agroempresas; 

se redistribuyó el poder del mercado; se aumentaron los ingresos y la capacidad empresarial de los agricultores; se generaron empleos; la seguridad de los trabajadores mejoró mediante la acreditación de un estándar internacional (orgánico). Beneficios para el socio privado Se aseguró la mitad de todo el suministro de materias primas – en 2011, la mitad del suministro mundial de materias primas para el café Nespresso provino de esta alianza público-privada. Aumento en la disponibilidad de los vegetales que cumplen con las normas de calidad para la exportación; 

menor riesgo para la inversión en una planta de empaque debido a la expansión del suministro de materias primas; aumento no divulgado de ganancias y ventas. Reducción en los costos de importación, debido a la mayor disponibilidad de materias primas; infraestructura y tecnologías introducidas en la planta y mejor transporte después de la cosecha, que resultaron en una reducción de desperdicios del 25%;

 aumento no divulgado de ganancias y ventas. Estatus como principal exportador nacional de banano orgánico; nuevos contratos de suministro para el mercado de la Unión Europea; 

un 40% de aumento en ganancias netas de la asociación; se logró la exportación directa; 

suministro continuo de banano orgánico certificado; 

investigación de mercados alternativos por incumplimiento de producción. Beneficios para los agricultores /organizaciones de productores Aumento en las utilidades – los agricultores reciben el 75% del precio de venta. Aumento en la producción de la cooperativa de 150kg/ semana a 3 toneladas por semana; 

aumento en los ingresos de US$ 165 por semana a US$ 3,300; se establecieron 20 nuevos invernaderos; 

una tasa menor de incidencias delictivas mediante la generación de empleos. Aumento en los ingresos de los agricultores del 42%; 

las pérdidas a nivel de fincas se reducen en un 40%; 

se crean empleos; se mejoran las habilidades para la gestión del semiprocesamiento, empaque y transporte. 33% de aumento en los ingresos; 

desarrollo de habilidades de negociación y comercio internacional (gestión, asesoría legal y contabilidad); 

desarrollo de capacidades de productividad y control de calidad para lograr normas internacionales; exposición al mercado mediante la participación en ferias comerciales. Fuente: Elaboración de los autores con base en informes de país de FAO (2013) 

Capítulo 3 – Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor 

estas organizaciones también incluyen contribuciones financieras significativas a las alianzas y un rol crítico en la implementación de la misma, con funciones de coordinación de las actividades que los miembros de las organizaciones de productores descentralizadas deben implementar. 

3.5 RESULTADOS DE DESEMPEÑO Y DESARROLLO 

Uno de los desafíos clave asociados con la evaluación del potencial impacto de estas alianzas y la contribución que hacen a los objetivos de desarrollo agrícola sostenible es la información disponible sobre su desempeño y desarrollo, a menudo débil. Las métricas de evaluación (tanto cualitativas como cuantitativas) varían mucho de una alianza a otra en términos de profundidad, y a menudo reflejan la claridad de los objetivos definidos por el socio público (o los donantes) al inicio de la asociación. La importancia que se otorga al monitoreo y la evaluación durante la fase de planificación y diseño de la alianza también tiene una gran influencia en la calidad de las medidas de desempeño que se adoptan y en el presupuesto destinado para el monitoreo y el desarrollo de la alianza. Estos resultados son consistentes con otros estudios que examinan proyectos de APP en países en desarrollo (AMF, 2013) y apoyan la petición de una mejor evaluación basada en resultados, que vaya más allá de la simple medición de los recursos financieros apalancados o el número de pequeños agricultores involucrados (USAID, 2010, DCED, 2014). 

Los cuadros 3 y 4 proporcionan un resumen de los principales resultados de desempeño para cada uno de los socios involucrados en los casos seleccionados. A un nivel básico, se intenta medir la cantidad de pequeños agricultores que participan, el área de tierras que abarcan, la cantidad de empleos que se crean y los aumentos en los ingresos y la productividad de los agricultores, en comparación con los resultados de una línea de base. Para las alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor al meso-nivel, que buscan un desarrollo de subsector de base más amplia, los beneficios de los socios públicos y los agricultores también se miden en función de su alineamiento con los objetivos del desarrollo socioeconómico nacional. Por ejemplo, en los casos de la palma de aceite de Colombia y el caucho de Ghana, la evaluación incluyó referencias a la estabilidad social, que se mide según la asignación de tierras, la propiedad legal de los pequeños agricultores y la participación de las mujeres en los nuevos programas de cultivadores subcontratados. En los casos de Indonesia y Uganda, se utilizaron medidas cualitativas para evaluar el logro de los objetivos relativos a la reducción de la pobreza y mejores medios de vida. Esto incluyó una evaluación del grado en que la alianza público-privada ha estimulado nuevas oportunidades de negocio dentro y fuera de las fincas en Indonesia (como se evidencia, por ejemplo, con el aumento en casas permanentes, tiendas de abarrotes de propiedad de los agricultores y fondos de ahorro), y una inversión adicional del sector privado más allá de la alianza en actividades complementarias en Uganda (por ejemplo, el establecimiento de instalaciones de procesamiento del maíz que se cultiva, como parte del plan de rotación de los cultivos del girasol). Hubo también otros indicadores sociales y ambientales evaluados en los casos de cadena de valor al meso y micro-nivel, tales como mejoras en las prácticas ambientales mediante la reducción del uso de los plaguicidas, reforestación, adopción de nuevas prácticas de rotación de cultivos, reducción del desperdicio de comida y ahorro del agua, así como refuerzo de habilidades de las organizaciones de produc- 

46 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: una revisión de experiencias internacionales 

tores, como la negociación y la gestión de negocios. Ninguna de las alianzas evaluadas calculó el retorno de la inversión (ROI) para la financiación pública (o privada) aportada, lo que debe considerarse una debilidad. En la actualidad no existe manera de evaluar los costos de oportunidad asociados con la inversión en las agroempresas público-privadas, en comparación con otras formas de gasto público (véase el Capítulo 7 para el análisis del valor por el dinero y los conceptos comparadores del sector público). Sólo el caso de Uganda proporcionó una estimación del aumento de los ingresos fiscales asociados con los resultados de la asociación. Tanto los casos de hortalizas de Ghana como los de Indonesia resultaron en mejoras no planeadas de la infraestructura rural, pero no se proporcionaron datos sobre el valor de las inversiones adicionales en infraestructura estimuladas por las asociaciones. Debido a las limitaciones mencionadas, los hallazgos sobre el impacto de los casos analizados no son concluyentes; sin embargo, se pueden observar resultados positivos en relación con el logro de los objetivos de alto nivel identificados en la sección 

1.3 (aumento de la productividad, mejora de la calidad y fortalecimiento de las organizaciones de productores y pequeñas y medianas empresas). 

Las alianzas de meso-nivel contribuyeron más al incremento de la productividad, mediante la expansión de las áreas de producción y la participación de una mayor cantidad de pequeños agricultores. También se encontró que estimularon un alza en la generación de empleo y en las actividades complementarias de inversión en valor agregado, servicios rurales comunitarios y desarrollo de negocios. Las alianzas público-privadas de nivel micro generalmente involucraron a una cantidad menor de agricultores, y sus resultados de desempeño se miden en términos del aumento de los ingresos asociados con mejoras de la calidad del producto y el acceso a mercados de mayor valor. 

3.6 PRINCIPALES DESAFÍOS En vista de la complejidad de las alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor, y la cantidad y diversidad de los socios que participan, no es de sorprender que se encontraran varios desafíos –muchos de los cuales son comunes a los cuatro tipos de agroalianza público-privada que se presentan en esta síntesis. 

El Capítulo 8 

analiza los problemas encontrados y presenta algunas recomendaciones para superar los desafíos generales asociados al entorno regulatorio, el diseño, la implementación y la sostenibilidad de las agroalianzas público-privadas. Algunos desafíos específicos de las alianzas de cadena de valor se destacan a continuación. Desafíos del entorno regulatorio Uno de los desafíos principales relativos al entorno regulatorio de las alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor son los problemas relacionados con el cumplimiento de la agricultura por contrato. Esto incluye problemas como las ventas laterales (agricultores que venden a actores fuera del acuerdo contractual) y los mecanismos inadecuados para distribuir los riesgos y hacer frente a los casos de fuerza mayor, como brotes incontrolables de enfermedades o condiciones climática adversas. Todos los ejemplos de los estudios de caso implican contratos de producción entre la empresa principal de agronegocios y agricultores individuales u organizaciones de productores, además del acuerdo principal de alianza público- 

Capítulo 3 – Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor 

privada entre el o los socios públicos y la empresa principal de agronegocios. Para el éxito de las alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor es esencial que haya un marco de trabajo legal sólido de agricultura por contrato. Los “Guiding principles for responsible contract farming operations” (Principios directores para operaciones responsables de agricultura por contrato”, FAO, 2012b) y la “UNIDROIT/FAO/IFAD Legal Guide on Contract Farming” (Guía Legal sobre Agricultura por Contrato”, UNIDROIT, FAO e IFAD, 2015) brindan recomendaciones para promover buenas prácticas de negocios en el diseño de acuerdos legalmente sólidos de agricultura por contrato, que mantengan una atmósfera de confianza y respeto entre las partes contratantes. La publicación de FAO sobre “Contract farming for inclusive market access” (Agricultura por contrato para un acceso inclusivo al mercado, FAO, 2013b) también proporciona ejemplos de varios países donde se han implementado con éxito esquemas de agricultura por contrato con pequeños agricultores. Cuando el entorno legal para el cumplimiento del contrato es débil, los socios privados deben buscar maneras de incentivar la lealtad de los agricultores, como con el suministro de insumos de alta calidad y servicios técnicos de apoyo, y asegurarse de que los contratos sean transparentes y fáciles de leer, especialmente en lo relativo a cláusulas sobre la determinación del precio y la calidad. Los socios públicos y los representantes de organizaciones de productores deben participar en la fase de negociación con la empresa, para presionar por cláusulas justas y equitativas y asegurar que los productores tengan una clara comprensión de las condiciones contractuales antes de firmar. Durante la fase de diseño también pueden considerarse maneras de minimizar las ventas laterales, como la introducción de mecanismos de monitoreo, cláusulas flexibles sobre la fijación de precios con base en el mercado y pago rápido a los agricultores en el momento de la entrega. También deben considerarse mecanismos transparentes e independientes de arbitraje, mediación y resolución de conflictos, por ejemplo, mediante el recurso a una tercera parte neutral. Las condiciones climáticas extremas y otros eventos de fuerza mayor tienen un impacto negativo en la producción, y por lo tanto pueden afectar la capacidad de los agricultores para cumplir con sus compromisos con los socios privados y repagar los préstamos a las instituciones financieras. 

Normalmente, el socio público limita su exposición al riesgo reduciendo su responsabilidad al monitoreo y enfrentando los problemas conforme ocurren (por ejemplo, mediante pruebas de laboratorio), así como vinculando los grupos de agricultores con productos de seguros agrícolas (públicamente subsidiados), si estos existen. 

El socio privado a menudo comparte los riesgos con los agricultores por contrato (por ejemplo, encargándose de ciertos o todos los costos de los insumos en circunstancias de fuerza mayor). Los mecanismos de mitigación de los riesgos, como los seguros agrícolas y los fondos de contingencia, pueden incorporarse al diseño de la alianza para ayudar a atender estos problemas (como se puede ver en los ejemplos de Ghana e Indonesia). Sin embargo, para hacer esto muchos países en desarrollo necesitan resolver gran cantidad de desafíos legales, regulatorios y de mercado que van asociados con la operación de seguros agrícolas o de cultivo (Banco Mundial, 2010). El mercado de seguros agrícolas también puede estar limitado a los agricultores de gran escala, ya que los costos pueden ser más altos de lo que muchos agricultores pequeños pueden pagar. Por esta razón, varios países (como China y Turquía) han introducido proyectos piloto de APP para 48 Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: 

una revisión de experiencias internacionales seguro agrícola - que complementan a las APP de cadena de valor existentes - parcialmente subsidiados por el gobierno, para aumentar el acceso y asequibilidad del seguro para los pequeños agricultores (Xin y Lu, 2010; FAO, 2014). 

Desafíos técnicos y de operación 

Las alianzas de cadena de valor también enfrentan problemas técnicos y de operación muy específicos. El primero de estos desafíos es la falta de cumplimiento con las normas de calidad o la incapacidad de mantener la certificación. Este problema afecta particularmente a las alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor que se enfocan en mercados de alto valor, que exigen que todas las materias primas se certifiquen. Si la certificación expira o los agricultores no pueden lograr el cumplimiento, se pierde este tpo de mercado final, y los socios del sector privado pueden buscar arreglos alternos de fuentes con costos menores de transacción (por ejemplo, pueden realizar contratos únicamente con fincas de gran escala o decidir integrar verticalmente las operaciones de producción). Es esencial mantener el monitoreo y el apoyo técnico a los grupos de agricultores, con el fin de fortalecer sus capacidades y asegurar que se atiendan los problemas de cumplimiento. También se requiere una correcta planificación hacia el futuro, asegurando que el financiamiento esté disponible para mantener la certificación más allá del período de la alianza. Un segundo desafío en las operaciones tiene que ver con el reclutamiento y retención de una fuerza laboral cualificada. Aunque no es algo exclusivo de las alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor, la pérdida del personal capacitado representa un riesgo para el éxito de la alianza en general. Esto supone un particular desafío para las organizaciones de productores, en vista del importante papel que desempeñan a la hora de promover y proteger los intereses de los pequeños agricultores en las alianzas público-privadas de desarrollo de cadena de valor. 

Las organizaciones de productores necesitan profesionales expertos en sus equipos de gestión que negocien, coordinen y apoyen a los agricultores en la ejecución de los acuerdos de este tipo de alianzas y, a menudo, este perfil se cubre con agricultores mayores y de más experiencia. 

Se necesita una planificación exitosa de su sucesión, capacitando a los agricultores más jóvenes para que en el futuro puedan participar en los comités de las organizaciones de productores, y asegurando alguna forma de compensación durante el tiempo que contribuyen a estos roles. 

También se ha documentado que la escasez de mano de obra durante los períodos pico de la cosecha aumenta el riesgo para el socio privado, debido a las pérdidas asociadas con el deterioro de la calidad y a que el equipo de procesamiento esté funcionando a una capacidad menor. 

Esto puede superarse cuando las compañías y organizaciones de productores trabajan juntas para diseñar calendarios de producción y cosecha que incluyan la rotación cíclica de la maquinaria y la mano de obra donde aplique, estableciendo cuotas de cosecha que sean compatibles con la capacidad diaria de procesamiento y recolección de la compañía. 

Igualmente, a medida que aumenta la presión sobre la fuerza laboral rural, todos los socios deben apoyar el diseño e implementación de estrategias para mejorar la productividad laboral en finca. 

Desafíos financieros 

Se encontró que las alianzas de cadena de valor enfrentan dos problemas financieros cruciales: la incapacidad de lograr escala y retorno de la inversión, a corto y medio 

 Capítulo 3 – Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor 

plazo, y la dificultad de mantener actividades que requieran inversiones más allá del período de la alianza. Otros desafíos generales que las agroalianzas público-privadas enfrentan, tales como el financiamiento limitado y los costos crecientes, se describen mejor en el Capítulo 8. Los márgenes de ganancia de los socios privados pueden ser bajos al comenzar, y por eso es importante lograr una escala mayor. No obstante, toma tiempo crear organizaciones de productores y construir la capacidad de los agricultores para una producción con garantía de calidad. Por esta razón, las asociaciones que involucran a los agricultores en las cadenas de productos ya establecidas (como en los casos de micro cadenas) tienen más probabilidades de alcanzar objetivos a corto o mediano plazo, pero corren el riesgo de excluir a los agricultores más pequeños y menos experimentados. Por ejemplo, en el caso del café de Colombia, el acuerdo para producir café certificado de alta calidad para Nestlé se basó en la experiencia existente de organizaciones que habían recibido asistencia técnica y servicios de apoyo a través de FNC por más de 60 años. A la inversa, pueden ser necesarios acuerdos de asociación a más largo plazo, con horizontes temporales más flexibles y contribuciones potencialmente mayores al sector público inicial para las alianzas a nivel meso, en las que la inclusión de buen número de pequeños agricultores con menos experiencia es una prioridad para estimular el crecimiento de un subsector de productos básicos. Hay informes de muchos casos de alianzas público-privadas limitados por problemas de financiamiento, particularmente en relación con las reinversiones que se requieren para mantener la certificación de las organizaciones de productores, o renovar las operaciones más allá del período de la alianza, durante el que 

RECUADRO 7 

El reto del acaparamiento de tierras y algunas soluciones potenciales: el caso de Indonesia El rápido crecimiento del cultivo de la palma de aceite en Indonesia creó una situación de alto riesgo, en la cual fueron comunes los conflictos de tierra entre las comunidades y las compañías procesadoras. Las APP de palma de aceite analizadas introdujeron varios mecanismos para evitar el acaparamiento de tierras y fortalecer las relaciones entre las compañías y las comunidades: 

ƒ Se adoptó un esquema de sucesión de núcleos, que integra a las fincas de los pequeños agricultores en una gran empresa de plantación moderna. 

ƒ Se reforzó la colaboración entre las unidades del gobierno local y las cooperativas de unidades de aldea, para garantizar que la titularidad y las transferencias de tierras fueran legales, y que los agricultores que participaban en actividades de asociación lo hicieran voluntariamente y con sus propias tierras de propiedad legal.. 

ƒ Se invitó a la Agencia Nacional de Tierras –el organismo gubernamental encargado de registrar los títulos de propiedad de la tierra, supervisar la propiedad y asegurar que la toma de decisiones sobre la tierra sea inclusiva y transparente — a que participara en la implementación de las alianzas.. 

Alianzas público-privadas para el desarrollo de agronegocios: 

una revisión de experiencias internacionales pueden estar disponibles subvenciones o subsidios paralelos. Para que las alianzas no sufran de estas situaciones, hay que incorporar en el diseño de la alianza una planificación hacia el futuro. En el caso de la palma de aceite de Indonesia, aunque la compañía cubrió la primera fase de la plantación, los agricultores debían pagar por la segunda fase, durante la cual no recibirían ingresos por un período de cuatro años. Para enfrentar este problema, la compañía, en colaboración con los líderes de las cooperativas, inició temprano la concientización de los agricultores, instándolos a que comenzaran a ahorrar inmediatamente para cubrir los costos de replantación y a diversificarse en otras actividades (como el caucho) para generar ingresos durante este período. El banco estatal también colaboró con el desarrollo de cuentas de ahorro para los miembros. De manera similar, como se vio en el caso de las microalianzas público-privadas de desarrollo de la cadena de valor, también hay que considerar los costos de la certificación conjunta de las organizaciones de productores en los modelos de negocio, y los acuerdos de agricultura por contrato entre los agricultores y las empresas más allá del período de la alianza público privada, cuando es probable que el financiamiento público vaya desapareciendo gradualmente.. Percepción de los socios privados de las ventajas limitadas de ser el primer operador Los informes realizados por los socios privados indican cierta percepción de que algunas ventajas resultan limitadas. 

Una de las fuerzas clave que impulsan a los socios privados a participar en alianzas público-privadas de cadena de valor es la de aprovechar las oportunidades y el potencial ser los primeros en mercados que no han sido previamente explotados. Sin embargo, estas ventajas pueden ser de corta duración y no constituyen de manera alguna una garantía como resultado de la alianza. El establecimiento de redes locales de suministro y el desarrollo de la capacidad de las instituciones rurales relacionadas reducen las barreras del mercado para el ingreso de nuevos competidores. Este fue un problema específico para la alianza del aceite de girasol en Uganda, ya que el socio privado, de hecho, perdió acceso a las materias primas hacia el final de la alianza, debido a la irrupción de nuevos competidores en el mercado. Así, la empresa consideró que su compromiso y su inversión inicial, de alto riesgo, no obtuvieron una compensación suficiente.. Desafíos relativos a la sostenibilidad social y medioambiental También se refirieron impactos negativos de los desafíos de sostenibilidad social y medioambiental de este tipo de alianza. Se requiere un análisis adicional para verificar la validez de estas afirmaciones y para cuantificar los impactos negativos; sin embargo, los casos identificados en este estudio no son los únicos que plantean esta cuestión. Estos y otros desafíos de sostenibilidad se analizan con mayor detalle en los Capítulos 7 y 8. Los desafíos sociales y políticos incluyeron el acaparamiento de tierras y la exclusión de pequeños agricultores. Los problemas de tenencia de la tierra son particularmente importantes en este tipo de alianza público-privada, y por lo tanto merecen mencionarse en este estudio. En el caso de la palma de aceite en Colombia, se informó sobre acusaciones de acaparamiento de tierras y la reubicación subsiguiente de pueblos indígenas. Hubo informes de que las tierras fueron tomadas para que fueran incluidas en la 

 Capítulo 3 – Alianzas para el desarrollo de cadenas de valor  

expansión de operaciones comerciales de palma de aceite a gran escala. El caso de la palma de aceite en Indonesia enfrentó problemas similares, aunque se tomaron medidas específicas para evitar que surgieran conflictos relativos a la tierra, según se indica en el siguiente recuadro. Las preocupaciones ambientales incluyeron cuestiones como el impacto en la seguridad alimentaria nacional de la expansión del monocultivo, los cultivos de exportación o no alimentarios y la compensación/deforestación de la tierra a medida que aumentaba la demanda de nuevas áreas de producción. Si bien no se dispone de pruebas concretas o de evaluación de estos impactos en los estudios de caso, en algunos acuerdos de asociación se adoptaron medidas para abordar estas preocupaciones. Por ejemplo, en Uganda, los socios privados instaron a los agricultores a que plantaran árboles alrededor de sus fincas para que actuaran como protección contra el viento o mitigaran los efectos del cambio climático, y se establecieron viveros de árboles para los agricultores, como forma de resolver estos problemas y al mismo tiempo diversificar las actividades agrícolas y las fuentes de ingreso. En Colombia se adoptó un enfoque similar en el caso del café, en alianza con Rainforest Alliance; y en Indonesia la compañía privada debe mantener una certificación de Sostenibilidad de la Mesa Redonda de la Palma de Aceite mientras dure la alianza, como requisito para recibir el apoyo del Ministerio de Agricultura. ""..................................///.......                                                                                                             ...............................................................