La incipiente transición de Myanmar a la democracia se detuvo el 1 de febrero de 2021. Ese día, el Tatmadaw —las fuerzas armadas de Myanmar— tomó el poder. Detuvieron al Presidente U Win Myint, al Consejero de Estado Daw Aung San Suu Kyi y a otros funcionarios gubernamentales de alto nivel; impidió la primera sesión del parlamento recién elegido; y hizo que el primer vicepresidente, ahora presidente interino, declarara un estado de emergencia de un año.

Como resultado de este estado de emergencia, todos los poderes ejecutivo, legislativo y judicial fueron transferidos al comandante en jefe de Myanmar, general Min Aung Hlaing. La cuestión de si él y sus asesores respetan la constitución del país rápidamente se convirtió en el centro de su lucha por la legitimidad. La UE debe replantearse su compromiso con las partes interesadas de Myanmar en este escenario posterior al golpe de Estado.

CONSTITUCIÓN DE MYANMAR Y RECIENTE AGITACIÓN POLÍTICA

La constitución actual de Myanmar, en vigor desde 2008, es excepcional. El documento no sólo surtió efecto después de un régimen militar de cincuenta años de duración, sino que también fue redactado por individuos cercanos al Tatmadaw. Como resultado, si bien representa un cierto nivel de progreso hacia la democracia multipartidista y el Estado de derecho, la Constitución de 2008 también arraiga al Tatmadaw en las instituciones estatales de Myanmar.

Kimana Zulueta-Fülscher
Zulueta-Fülscher es el jefe interino del Programa de Construcción de la Constitución en el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), con sede en La Haya, Países Bajos.

El comandante en jefe puede nombrar tres ministros clave — los del interior, la defensa y los asuntos fronterizos — colocando todo el aparato de seguridad bajo control militar en lugar de civil. También nombra al menos el 25 por ciento de los escaños en las legislaturas nacionales, regionales y estatales, lo que da al Tatmadaw un veto efectivo sobre las enmiendas constitucionales, que necesitan la aprobación de más del 75 por ciento de los miembros del Parlamento de la Unión - la legislatura nacional - para aprobar. Más allá de esto, el sistema judicial pone a los tribunales que resuelven los casos que involucran al personal de defensa bajo la responsabilidad exclusiva del comandante en jefe.

La Liga Nacional para la Democracia (LND) se estableció en 1988 después de manifestaciones generalizadas dirigidas por estudiantes contra el régimen militar de Myanmar. El partido y su líder, Daw Aung San Suu Kyi, representaron una parte significativa de la oposición democrática al régimen hasta que el partido ganó sus primeras elecciones generales en 2015. La LND había boicoteado las elecciones de 2010, que fueron ganadas por el Partido de solidaridad y desarrollo de la Unión (USDP), respaldado por los militares. Daw Aung San Suu Kyi estaba bajo arresto domiciliario en el momento de esas elecciones y sólo fue liberada unos días después. Sin embargo, alentado por el enfoque conciliador del ex presidente de Myanmar Thein Sein hacia él, la LND se presentó a las elecciones parciales en 2012 y ganó las elecciones generales de 2015 y 2020, cada vez por un deslizamiento de tierra.

The 2015 election was the first time since 1960 that Myanmar’s voters had been able to elect a parliament that would form a civilian government. This newly elected executive had no previous government experience and faced structural constraints. The constitution provided for a power-sharing arrangement between the government-elect and unelected Tatmadaw representatives. Beyond the military regime’s ability to block constitutional amendments, the Tatmadaw’s consent was also needed in the ongoing peace process, in which it is a major stakeholder. Myanmar’s lack of progress on urgent reforms can be partly attributed to the Tatmadaw’s ubiquity in all of these transition processes.

A pesar de estas limitaciones, las elecciones de noviembre de 2020 mostraron que una abrumadora mayoría de los votantes de Myanmar decidieron volver a confiar en la LND. A pesar de la pandemia de coronavirus, la participación fue alta en 71.6 por ciento, y el partido ganó el 79.5 por ciento de los escaños electos en el parlamento. El USDP y el Tatmadaw rechazaron los resultados, alegando fraude e irregularidades que socavaron la credibilidad y la equidad del proceso electoral y sus resultados. Sin embargo, la Comisión Electoral de la Unión ,el órgano electoral de Myanmar, rechazó estas acusaciones, afirmando que cualquier error no estaba en una escala que pudiera desacreditar los resultados de las elecciones. Observadores nacionales e internacionales, incluido el Centro Carter, con sede en Estados Unidos,emitieron declaraciones e informes que indicaban que la elección se había llevado a cabo de acuerdo con las normas y principios internacionales.

Descontento con los resultados de las elecciones, el comandante en jefe asumió el poder el 1 de febrero de 2021, y desde entonces la batalla ha sido sobre la constitucionalidad de sus acciones. Como el comandante en jefe no suspendió la Constitución, parece estar buscando legitimidad alegando que sus acciones eran legales y justificadas por irregularidades electorales. Pero a pesar de las evidentes lagunas en la Constitución, la mayoría de las acciones adoptadas por el régimen militar no tienen fundamento constitucional ni legal.

Los Tatmadaw detuvieron a U Win Myint, Daw Aung San Suu Kyi y otros funcionarios gubernamentales de alto nivel sin presentar cargos en su contra. Sólo se presentaron cargos contra el presidente y el consejero estatal después de su detención. Si los cargos equivalen a motivos de impeachment, según la Constitución sólo el Parlamento de la Unión puede iniciar un procedimiento de impeachment. Pero el parlamento se vio impedido ilegalmente de celebrar su primera sesión, prevista para el 1 de febrero, ya que las fuerzas de seguridad mantenían a los miembros del parlamento en sus residencias.

El presidente de Myanmar fue inmediatamente reemplazado por el primer vicepresidente nominado por Tatmadaw, U Myint Swe, como presidente interino. U Myint Swe convocó entonces al Consejo de Seguridad Nacional y Defensa — con la asistencia de sólo militares — y declaró un estado de emergencia de un año. También transfirió todos los poderes ejecutivo, legislativo y judicial al comandante en jefe. La Constitución estipula que el presidente tiene que informar al Parlamento de la Unión de la decisión de declarar el estado de emergencia. Si el parlamento no está en sesión, el presidente debe convocar una sesión de emergencia. Esto no sucedió. Por lo tanto, el estado de emergencia —y todas las decisiones tomadas sobre esa base— sólo pueden considerarse inconstitucionales.

Como resultado de la toma de poder, se lanzó un movimiento de desobediencia civil y se organizaron manifestaciones masivas en ciudades como Rangún, Mandalay y Naypyidaw. El 5 de febrero, 289 diputados electos de la LND anunciaron la creación de la Comisión de Representación del Pyidaungsu Hluttaw (Parlamento de la Unión) o CRPH. El comité alegó que era el único órgano representativo de Myanmar, declaró a U Win Myint el jefe de Estado y de gobierno legítimo del país, e inicialmente expresó su compromiso con la Constitución de 2008. El 26 de febrero, el embajador de Myanmar ante la ONU prometió lealtad al comité, al igual que un número creciente de embajadores desde entonces. Aunque la CRPH no alcanzó el quórum necesario para constituir la primera sesión del nuevo parlamento, ha aumentado su membresía con el tiempo y negociado con grupos étnicos armados para establecer un gobierno de unidad nacional. El 31 de marzo, el comité publicó la Carta Federal de Democracia de Myanmar,incluido un nuevo acuerdo constitucional provisional para Myanmar, destinado a reemplazar la Constitución de 2008.

REPENSAR EL COMPROMISO DE LA UE

El 22 de febrero, el Consejo de Asuntos Exteriores de la UE declaró que había que respetar los resultados de las elecciones de Myanmar de noviembre de 2020 y restablecer el gobierno civil legítimo. El consejo también expresó su preocupación y compromiso de apoyo a la sociedad civil, a los defensores y defensoras de los derechos humanos y a los periodistas. Además, la UE amenazó a "los directamente responsables" con sanciones, pero dejó la puerta abierta a la colaboración con "aquellos dispuestos a apoyar la democracia, el Estado de Derecho y el buen gobierno". Todos estos eran pasos en la dirección correcta.

Al mismo tiempo, la UE no reconoció explícitamente al CRPH. La UE se ha posicionado en contra de reconocer a los gobernantes militares de Myanmar como gobierno del país, pero ha eludido reconocer formalmente a la CRPH como el órgano representativo legítimo. Mientras tanto, varios miembros del Parlamento Europeo han expresado su apoyo a la CRPH tras reunirse con algunos de sus representantes.

Desde 2012, la UE se ha comprometido a ayudar a Myanmar a avanzar en sus múltiples transiciones. La UE suspendió sus sanciones al país en reconocimiento de los esfuerzos de Sein por reformar y prometió más cooperación para el desarrollo para permitir a las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales en sus viajes hacia la democracia, la paz sostenible y el desarrollo inclusivo. La asignación bilateral de fondos de la UE a Myanmar para 2014-2020 aumentó significativamente con respecto a la de 2007-2013, y los compromisos totales se multiplicaron por tres hasta aproximadamente 688 millones de euros (817 millones de dólares). Los sectores prioritarios de cooperación bilateral incluyeron el desarrollo rural, la agricultura y la seguridad alimentaria y nutricional (241 millones de euros o 285 millones de dólares); educación (también 241 millones de euros); gobernanza, estado de derecho y creación de capacidad estatal (96 millones de euros o 113 millones de dólares); y consolidación de la paz (103 millones de euros o 122 millones de dólares).

La UE ha anunciado que está dispuesta a apoyar el diálogo con todas las partes interesadas que deseen resolver la situación en Myanmar de buena fe. Pero la UE también ha amenazado repetidamente a los responsables directos del golpe y a los asesinatos injustificados de civiles después con sanciones específicas. Más allá de esto, la UE tiene que decidir qué está dispuesta a hacer para ayudar a los demócratas de Myanmar a aprovechar esta coyuntura crítica como un trampolín para la reforma.

La sociedad civil de Myanmar, los defensores de los derechos humanos y los medios de comunicación se han unido desde el golpe. La UE necesita apoyar a estos actores en su lucha inmediata contra la toma militar cada vez más violenta. Pero esto no será suficiente. La UE también debería emitir una declaración sobre la inconstitucionalidad de las acciones del Tatmadaw, incluidas las futuras elecciones organizadas por el recién creado órgano electoral. La presión sobre el comandante en jefe y sus ayudantes también debe provenir de otros actores, incluido el personal de defensa que no está de acuerdo con las decisiones tomadas hasta la fecha y los acontecimientos sobre el terreno. La UE necesita encontrar maneras de colaborar con estos actores, ya sea directamente a través de su trabajo pasado con el sector de la seguridad de Myanmar o indirectamente a través de individuos u organizaciones con una línea directa al Tatmadaw.

Más allá de tales intervenciones diplomáticas, también se necesitan financiación y apoyo sobre el terreno. A largo plazo, la UE debe intensificar sus esfuerzos de creación de capacidad para las organizaciones de la sociedad civil, incluidos no sólo los medios de comunicación, sino también los grupos étnicos. Es de esperar que ese apoyo prepare a estas partes interesadas para el tiempo posterior al golpe de Estado, que, si la presión sigue aumentando, puede llegar antes de lo que muchos esperan.

Es comprensible que la UE haya tenido que suspender temporalmente los proyectos de creación de capacidad que apoyaban a instituciones estatales como la Comisión Electoral de la Unión o el Parlamento de la Unión. Sin embargo, la UE debería reconocer que el CRPH es el principal contendiente a la búsqueda de la legitimidad del Tatmadaw. Se aconsejaría a la UE que ayudara a la CRPH a ser más representativa y a seguir reforzando su capacidad, así como a comenzar a construir una coalición de gobiernos y organizaciones regionales dispuestas a reconocer y apoyar al comité. La CRPH está interesada en el apoyo externo y ya está trabajando para profundizar sus vínculos sociales y su legitimidad. La UE también tendrá que decidir si confirma la acreditación del actual embajador de Myanmar o de cualquier nuevo embajador ante la UE.

El estado de emergencia de Myanmar es inconstitucional y debe revertirse lo antes posible. Cuanto más tiempo tarde esto en suceder, mayor será el peligro de inestabilidad y violencia en el país, con implicaciones para todos los estados vecinos. La Carta de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) dispone que la organización y sus Estados miembros, que incluyen Myanmar, deben actuar de conformidad con los principios de "adhesión al Estado de derecho, buen gobierno... democracia y gobierno constitucional." Esta estipulación, y la asociación estratégica que la UE firmó con la ASEAN en 2020, podrían ser una base adicional para que la UE se comprometa con la asociación. La ASEAN está bien situada para subrayar la necesidad de que el Tatmadaw se adhiera a la Constitución de 2008.

CONCLUSIÓN

La reforma democrática en Myanmar ha sufrido un grave revés. El resultado de las elecciones de 2020, en las que partidos cercanos a las fuerzas armadas sufrieron pérdidas significativas, motivó al comandante en jefe y a sus asesores a tomar decisiones en sus propias manos yendo más allá de la constitución existente y participando en una represión masiva y violenta contra el descontento popular. La lucha es de legitimidad. El hecho de que el comandante en jefe no suspendiera formalmente la Constitución de 2008 da a la UE más oportunidades de responsabilizarlo a él y a sus ayudantes. La UE ha denunciado con razón las acciones del Tatmadaw, pero ahora tiene que decidir si liderará o seguirá a otros miembros potenciales de la comunidad internacional en una respuesta lo suficientemente fuerte como para revertir el golpe de Estado y restaurar y renovar la democracia en Myanmar.

Este artículo forma parte de la iniciativa European Democracy Hub dirigida por Carnegie Europe y la European Partnership for Democracy.

Kimana Zulueta-Fülscher es la directora interina del Programa de Construcción de la Constitución en el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), con sede en La Haya, Países Bajos. Anteriormente fue la directora del Programa myconstitution de Idea Internacional, con sede en Rangún, Myanmar.,...¡¡¡.---