La guerra en Ucrania ha puesto de relieve el peso y los límites de la UE. Putin decidió invadir un país vecino para evitar que se integrara, lenta pero constantemente, en las instituciones y el mercado de la unión. Lo que está en juego es el tan debatido poder de atracción de la UE. Los refugiados ucranianos buscan seguridad en los estados miembros al oeste de las fronteras de su país. En respuesta a la invasión, Kiev ha presentado una solicitud formal de membresía y espera recibir respuesta del Consejo Europeo durante las reuniones del consejo del 23 al 24 de junio sobre si al país se le otorgará el estatus de candidato. Además, la UE está flexionando sus músculos geopolíticos: proporcionando armas a Ucrania y sancionando a Rusia para elevar los costos de la agresión de Rusia.

Dimitar Bechev
Dimitar Bechev es un académico visitante en Carnegie Europa, donde se centra en Europa Central, Oriental y Sudoriental.

Al mismo tiempo, la UE tiene un rendimiento inferior en otros frentes. Está teniendo dificultades para convencer a los países que aspiran a unirse a la unión para que se adhieran a sus sanciones. Serbia es un ejemplo de ello. Aunque Belgrado apoyó las resoluciones de la Asamblea General de la ONU que condenan la invasión de Putin e incluso introdujo varias medidas simbólicas dirigidas al aliado de Rusia, Bielorrusia, y a la familia del ex presidente ucraniano Viktor Yanukovich, se ha negado a suspender los vuelos de la aerolínea nacional, Air Serbia, hacia y desde Moscú. Al igual que en 2014, el gobierno serbio también es reacio a implementar sanciones comerciales y financieras. Reducir las importaciones de gas natural ruso, un objetivo esbozado por la Comisión Europea, tampoco está en las cartas, ya que Belgrado recientemente aseguró un nuevo acuerdo de suministro con Moscú. La situación se repite en Bosnia y Herzegovina, donde el líder serbio Milorad Dodik, actualmente miembro de la presidencia tripartita del estado, ha vetado efectivamente cualquier medida punitiva contra Rusia. Mientras Bruselas muestra sus dientes al Kremlin, la ampliación de la UE se está cayendo a la quiebra cuando se trata de motivar a los Balcanes Occidentales a seguir el ejemplo de Bruselas.

Pero también hay más malas noticias. Se supone que la ampliación anclará la democracia y ayudará a afianzar el Estado de Derecho en la UE. Los nuevos gobiernos miembros implementarían reformas y serían recompensados por el sindicato. Pero la evidencia de que esto realmente está sucediendo, o de hecho de que este ha sido el caso, incluso en el pico de la influencia de la UE en la década de 2000, es escasa. Hungría y Polonia, dos Estados miembros que se unieron en 2004, han sido parangones de retroceso democrático: el desmantelamiento progresivo del estado de derecho, la invasión de la libertad de los medios de comunicación y el acoso a la sociedad civil. En los Balcanes Occidentales, es más apropiado hablar de estancamiento democrático. Aunque la situación difiere de un país a otro, los organismos de control internacionales que vigilan la democracia registran, en general, ninguna mejora importante o caídas dramáticas. La excepción, por supuesto, es Serbia, que fue degradada por Freedom House de "libre" a "parcialmente libre" en 2019. Las negociaciones de adhesión a la UE, en curso desde 2014, no parecen haber afectado a la trayectoria interna del país. Las elecciones del 3 de abril de 2022 vieron al presidente Aleksandar Vučić asegurar un nuevo mandato presidencial de cinco años, a pesar de que la oposición obtuvo ganancias en el parlamento y en la capital, Belgrado. Aún así, el dominio de Vučić sobre el sistema político sigue siendo casi completo.

What has prevented successful EU enlargement?

SUPPLY-SIDE FACTORS IN THE EU

LACK OF COMMITMENT

The most obvious explanation for the impasse is the EU’s own lack of commitment to the Western Balkans. The region is firmly on the union’s agenda but has never been a top item. Between the eurozone crisis in the early and mid-2010s, the crisis in Ukraine in 2014–2015, the refugee wave in 2015–2016, the coronavirus pandemic, and the more recent Russian aggression in Ukraine, there is always another priority that relegates Europe’s so-called inner courtyard further down on the union’s to-do list.

As a rule, the EU’s internal consolidation trumps its foreign policy ambitions, unless there is a direct link between the two. Arguably, with the Western Balkans, there is no such link: the region does not generate sufficient levels of instability to disrupt or threaten the EU. The status quo, imperfect though it is, appears to be tolerable for the twenty-seven-member-strong bloc. The Ukraine war may change that as fears of spillover into southeastern Europe spread, but it is too early to tell whether the EU will open its gates wide, even for Western Balkan front-runners such as Montenegro.

NEIGHBORLY DISPUTES

Furthermore, there are bilateral disputes involving member states and candidates, disputes that muddy the water even further. The quarrel between Bulgaria and North Macedonia about history and national identity is the most recent example, but there have been others in the past (for example, between Slovenia and Croatia and between Greece and North Macedonia). No doubt, such disputes will hijack enlargement policy in the future too. The EU has no formal mechanism to resolve them, and furthermore, calls for institutional reforms such as introducing qualified majority voting are unlikely to be heeded by policymakers. The best hope for Western Balkan states is to engage in informal mediation, with large member states such as Germany taking the lead. But even then, the chances for success are rather limited unless the parties to the dispute are genuinely interested in striking a compromise. In addition, member states can play a negative role in ways other than wielding vetoes. Think of Hungary’s inroads into the Western Balkan media and economy, as well as the close ties that Prime Minister Viktor Orbán has cultivated with the region’s political elites.

MULTI-TIER EUROPE

On May 9, known in the EU as Europe Day, French President Emmanuel Macron gave a speech where he rehashed proposals from the early 1990s for a European political community—that is, a Europe of concentric circles where the six Western Balkan countries are relegated to an outer circle together with Georgia, Moldova, Ukraine, and possibly the UK. Though the Balkans could eventually join the EU, in the short to medium term they would stay out. On the positive side, they could be eligible for some of the benefits of integration into the single market and access to the EU budget. On the negative, they would not enjoy the privileges of membership, including access to decisionmaking power. To be sure, Macron’s vision is not universally shared in the EU. However, it is symptomatic of the day and age we live in.

In a Europe of concentric circles, the Western Balkan countries run the risk of being forever stuck in the waiting room. They could orbit the EU center of gravity but without crossing the line from nonmembership to membership. As a result, the incentive to conform with Europe’s conditions—whether in the area of democracy, economic governance, or foreign policy—would diminish. This is very much the state of play now, by default rather than design.

Enlargement’s longer-term prospects are likewise mixed. The war in Ukraine could end in a stalemate. The EU has a responsibility to support in all possible ways the legitimate Ukrainian government and the territory it holds on to. For all intents and purposes, Ukraine would then become even more deeply integrated into the Eurosphere. Such a scenario for Ukraine, involving the deepening of institutional and legal ties but not full membership, could apply to other states, including a post-Brexit Britain, a post-Erdoğan Turkey, and the Western Balkans.

DEMAND-SIDE FACTORS IN THE WESTERN BALKANS

LEADERSHIP

En los pasillos del poder de los Balcanes, hay mucha palabrería en torno a la ampliación, pero hay pocos verdaderos creyentes. La adhesión a la UE es y siempre ha sido un proceso impulsado por las élites en estos países. Los líderes políticos elaboran políticas y defienden reformas en línea con las demandas de la UE con la esperanza de ser recompensados por Bruselas y, finalmente, por sus votantes. Sin embargo, desde que la UE en 2009-2010 eliminó los requisitos de visado para que los ciudadanos de los países de los Balcanes Occidentales (excepto Kosovo) viajaran a la UE, se ha quedado sin incentivos inmediatos para ofrecer a estos países. La asistencia financiera adicional que alguien podría recibir por ser un buen alumno no es una razón suficiente para que un gobierno se embarque en reformas costosas, como garantizar que el poder judicial esté libre de interferencia política o que los medios de comunicación puedan investigar a los socios comerciales de alguien. La recompensa final, la pertenencia a la UE, no está al alcance de la mano, incluso si estas reformas avanzaran. Como resultado, los políticos balcánicos, cualquiera que sea el país o la franja política, son jugadores del status quo. Harán lo mínimo para superar uno o dos obstáculos en el camino de la UE, pero tendrán especial cuidado de no socavar su propia posición interna mientras lo hacen.

La socialización también importa. La región ha estado involucrada en la integración europea desde principios de la década de 2000. Ha habido numerosas iniciativas, formatos e innovaciones institucionales, desde el Pacto de Estabilidad para Europa Sudoriental hasta la nueva metodología de negociaciones de adhesión de la Presidencia francesa adoptada en 2020, y desde los Acuerdos de Estabilización y Asociación hasta el Proceso de Berlín y las cumbres anuales UE-Balcanes Occidentales. Las élites de los Balcanes Occidentales han aprendido a hablar de la UE, pero eso no significa que vayan a cumplir.

CAPTURA Y DESDEMOCRATIZACIÓN DEL ESTADO

La política de la UE se ve socavada por la captura del Estado. Efectivamente, la corrupción y la subyugación de las instituciones públicas a los intereses personales o grupales son fenómenos bastante comunes en todo el mundo poscomunista, y los miembros de la UE no son ajenos a ellos. La corrupción y la captura del Estado no son a priori incompatibles con la UE, con toda honestidad. Sin embargo, en los Balcanes Occidentales, hay factores que los empeoran. La etnopolítica es sin duda uno de esos determinantes. En sociedades multiétnicas, como Bosnia y Herzegovina o Macedonia del Norte, los acuerdos de reparto de poder ayudan a amortiguar los conflictos, pero al mismo tiempo permiten el uso indebido de recursos escasos y la distorsión de las políticas públicas. Para sobrevivir en el poder o poder competir a nivel nacional, los líderes tienen que construir, mantener y apoyar a su clientela y a la de su partido a través del empleo en el sector público, subsidios y otros beneficios materiales. La corrupción arraigada amortigua el impacto transformador de la UE, ofrece oportunidades para que otros actores internacionales (como China, Rusia y Turquía) coopten a los actores locales y socava la confianza en la democracia. Tal ambiente es un terreno fértil para líderes populistas y / o etnócratas como el primer ministro albanés Edi Rama; Dragan Čović, el líder del mayor partido croata en Bosnia; y Ali Ahmeti, que encabeza la Unión Democrática para la Integración, un partido apoyado por los albaneses de Macedonia del Norte que ha formado parte de coaliciones de gobierno en Skopje casi sin interrupción desde 2002, así como Dodik y Vučić.

Bosnia, en medio de una crisis constitucional crónica, ofrece una historia de advertencia. Aquí, Dodik ha arrebatado el poder al estado central para fortalecer la República Srpska, la entidad de mayoría serbia dentro de Bosnia. Čović, por su parte, está impulsando una reforma electoral radical, aparentemente para salvaguardar los intereses croatas. En ambos casos, el nacionalismo sirve para cimentar a los políticos en el poder y les da una mano aún más libre en la gestión de los recursos. Mientras tanto, los líderes reformistas, como el ex primer ministro de Macedonia del Norte Zoran Zaev, tienen que adaptarse a las realidades políticas y acomodar a los buscadores de rentas en sus gobiernos. Las coaliciones de gobierno comprometidas con el cambio, como lo han sido los gabinetes en Montenegro desde las elecciones de agosto de 2020, pueden ser inestables y propensas a las luchas internas.

PÚBLICO DESCONTENTO

Las encuestas indican que el apoyo público a la adhesión a la UE varía significativamente en toda la región, con Albania y Kosovo generalmente puntuando alto y Serbia bajo. Una encuesta realizada por Ipsos en Serbia publicada en abril de 2022 encontró que el 44 por ciento de los participantes estaban en contra de que Serbia se uniera a la UE, y solo el 35 por ciento estaba a favor, la primera vez que prevalecieron las opiniones negativas. Sin embargo, en otras partes de los Balcanes, el apoyo a la adhesión a la UE es sólido. El problema es que esas mayorías pro-UE no generan suficiente impulso electoral para impulsar a los líderes reformistas del poder, o al menos obligar a los titulares a implementar leyes y políticas que reduzcan la brecha con la unión.

Más concretamente, los electores eurófilos se sienten defraudados por los líderes y las instituciones de la UE. Su rencor es que dignatarios como la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, se relacionan acríticamente con Vučić y parecen darle un pase libre cuando se trata de política interna. Paradójicamente, el euroescepticismo está en aumento entre los grupos que favorecen fuertemente a la UE y desean que asuma un papel más musculoso en la aplicación de sus propios valores y principios declarados.

Al mismo tiempo, la captura del Estado y el déficit de rendición de cuentas (debido a que el poder judicial y los medios de comunicación son rehenes o están fuertemente influenciados por los titulares) está generando una contrarreacción a través de la sociedad civil. Las protestas ambientales en Serbia son solo el ejemplo más reciente de una larga ola de movimientos de la sociedad civil que cobraron impulso a lo largo de la década de 2010 gracias al advenimiento de las redes sociales. Otros ejemplos incluyen la llamada Revolución Colorida en Macedonia del Norte en 2016, protestas relacionadas con números de identificación personal conocidos como JMBG en Bosnia y Herzegovina en 2013 y manifestaciones contra el presidente Milo Đukanović en Montenegro en 2015. En casi todos esos casos, la UE ha sido un espectador. En algunos, los manifestantes percibieron que el sindicato, ya sea correctamente o no, estaba del lado de los gobiernos a los que se oponían. Todo se reduce a la cuestión fundamental de si Europa está del lado del statu quo en los Balcanes Occidentales o se toma en serio su misión transformadora profesada.

PERSPECTIVAS DE FUTURO

No es descabellado esperar que la guerra en Ucrania conduzca a un impulso de la UE en los Balcanes Occidentales. Ante el desafío ruso, el sindicato tomará medidas para consolidar su posición y evitar interrupciones. Se ha reforzado la Fuerza de la Unión Europea (EUFOR), la misión de mantenimiento de la paz en Bosnia, al igual que la Misión Europea por el Estado de Derecho en Kosovo (EULEX). Además, Serbia ha sido empujada a alinearse con las sanciones de la UE a Rusia tras la invasión de Ucrania. Iniciar conversaciones de adhesión con Macedonia del Norte y Albania será otro paso lógico, pero el actual gobierno de Bulgaria, un estado miembro de la UE, tendría que levantar su veto sobre el inicio de estas conversaciones. (Tal vez Bulgaria podría estar motivada en interés de la estabilidad en el sudeste de Europa o a través de incentivos de la UE como la compensación económica a Bulgaria, los compromisos de permitir que Bulgaria entre en la eurozona o incluso las enmiendas constitucionales en Macedonia del Norte como exige Sofía). Sin embargo, la apertura de las negociaciones de adhesión de la UE es un paso en gran medida simbólico. No se traducirá automáticamente en mejoras sobre el terreno en temas como la economía, el estado de derecho o la buena gobernanza. La UE se enfrenta a preguntas difíciles en la región, y no hay soluciones rápidas. Su mejor apuesta es forjar una causa común con los movimientos democráticos de abajo hacia arriba en los Balcanes. Sin embargo, esta alianza no se materializará fácilmente, e incluso si lo hiciera, podría no ser duradera frente a los formidables obstáculos con los que la política de la UE tiene que contar.

Mucho depende de la propia evolución de la UE. Una reducción democrática continua consolidaría la posición de los Balcanes Occidentales en el exterior de la unión. Bosnia y Kosovo, todavía candidatos potenciales, serían los que más sufrirían. A Kosovo, excluido de la exención de visado y excluido de la membresía en organismos internacionales como el Consejo de Europa, está en riesgo de inestabilidad. Pero Serbia también permanecerá en el limbo y no estará en condiciones de obtener la adhesión a la UE mientras no haya una solución de la disputa de Kosovo. Por el contrario, una UE con mentalidad geopolítica que dé la bienvenida a una o varias de las filas de uno o varios países de los Balcanes Occidentales en la próxima década podría traer un cambio largamente esperado en la región. Sin duda, la democracia, la prosperidad y el estado de derecho no fluirán automáticamente de la membresía, y mucho dependerá de las condiciones y dinámicas internas. Pero integrarse en la UE es una condición necesaria para avanzar en lo que la propia Unión considera su misión central: difundir sus valores y principios a los países y sociedades al margen en aras de la estabilidad política y el crecimiento económico.